11 oktober 2022

Afbreken strandpaviljoens niet meer van deze tijd

Categorie: Vergunningen

Veel strandpaviljoens moeten nog steeds ieder jaar afgebroken worden en 3 a 4 maanden later worden ze weer opgebouwd. Waarom is dat eigenlijk? En waarom mogen steeds meer paviljoens wel het hele jaar blijven staan. Dat vraagt om een kritische analyse, vooral om dat het afbreken en opbouwen van een strandpaviljoen een flinke stikstofdepositie veroorzaakt.

Waarom moeten strandpaviljoens afgebroken worden?

De aanvankelijke reden van seizoensgebonden strandpaviljoens is dat zand op het strand vrij spel moet hebben ten behoeve van de natuurlijke kustversterking. Door de wind verplaatst het zand zich naar de duinen waardoor de natuurlijke kustversterking voldoende bescherming biedt tegen de stijgende zeespiegel. Het laten staan van strandpaviljoens kan dat proces verstoren, zo was de gedachte. Gelet op de ontwikkeling dat steeds meer strandpaviljoens wordt toegestaan om jaarrond open te blijven, rijst de vraag of natuurlijke kustbescherming nog ten grondslag kan worden gelegd aan de eis dat andere strandpaviljoens alleen in het zomerseizoen geëxploiteerd mogen worden. Bij deze jaarrondpaviljoens is de duinvorming kennelijk geen probleem. De afgelopen twee jaar mochten alle strandpaviljoens overigens blijven staan i.v.m. de coronacrisis. Ik heb nergens kunnen vaststellen dat de duinen als gevolg daarvan verslechterd zouden zijn.

Strandpaviljoens en de Dienstenrichtlijn

Het jaarlijks af moeten breken van een paviljoen is een beperking op het kunnen uitoefenen van een dienst, te weten horecaexploitatie. Dus is de Dienstenrichtlijn (Drl) van toepassing. Ik schreef hier al eerder over toepassing van de Dienstenrichtlijn bij ruimtelijke ordening Het strandpaviljoen kan in de wintermaanden immers niet worden geëxploiteerd. Het beperken van het recht van dienstverrichters op het verrichten van diensten is een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn. Immers, een eis wordt door de Dienstenrichtlijn gedefinieerd als:
“elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld”.

De beperking dat strandpaviljoens alleen seizoensgebonden mogen worden geëxploiteerd kan daardoor gekwalificeerd worden als een eis. Zoals hiervoor reeds genoemd, zijn de artikelen 14 en 15 Drl van toepassing opeisen. Artikel 14 Drl bepaalt welke eisen verboden zijn en dus in geen geval gesteld mogen worden. Artikel 15 Drl bepaalt welke eisen onder voorwaarden mogen worden gesteld. In de meeste gevallen is de onderbouwing van een eis doorslaggevend voor de vraag of deze al dan niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Bij de onderbouwing van de beperkingen die gelden voor seizoensgebonden strandpaviljoens kunnen vraagtekens worden geplaatst. Het levert ook nog concurrentievervalsing op want de seizoenspaviljoens moeten jaarlijks aanzienlijke kosten voor het afbreken en opbouwen maken. En gemeenten mogen zicht niet mengen in concurrentieverhoudingen. Dat moet aan de markt overgelaten worden.

Beleid van kustgemeenten over strandpaviljoens

Er is geen onderzoek waaruit blijkt dat het noodzakelijk is vanwege de kustbescherming om seizoenspaviljoens 3 a 4 maanden af te breken. En dat is wel een vereiste voor een dergelijke zware eis aan een ondernemer. De aanvankelijke reden van seizoensgebonden strandpaviljoens is dat zand op het strand vrij spel moet hebben ten behoeve van de natuurlijke kustversterking. Door de wind verplaatst het zand zich naar de duinen waardoor de natuurlijke kustversterking voldoende bescherming biedt tegen de stijgende zeespiegel. Het laten staan van strandpaviljoens zou dat proces kunnen verstoren. Gelet op de ontwikkeling dat steeds meer strandpaviljoens wordt toegestaan om jaarrond open te blijven, rijst de vraag of natuurlijke kustbescherming nog ten grondslag kan worden gelegd aan de eis dat andere strandpaviljoens alleen in het zomerseizoen geëxploiteerd mogen worden. Bovendien is een ander probleem opgedoemd: de stevige stikstofuitstoot bij de opbouw en afbraak van paviljoens. Ook daar ontbreekt onderzoek van gemeenten naar de gevolgen daarvan.

Is er een dringende reden voor jaarlijks afbreken van een strandpaviljoen?

De ontwikkeling dat steeds meer strandpaviljoens jaarrond worden, vraagt om een kritische blik op het beleid van kustgemeenten. Bij de beoordeling of sprake is van een eis die in strijd is met de Dienstenrichtlijn is van belang wat de motivering is van gemeenten om aan het ene strandpaviljoen wel de eis te stellen om elk jaar voor de wintermaanden af te breken en aan het andere strandpaviljoen het recht te verlenen om het hele jaar open te blijven. Er moet een dringende reden van algemeen belang zijn om aan een ondernemer een eis te stellen dat hij zijn onderneming 3 a 4 mand per jaar moet staken. Daarnaast moet een dergelijke eis van seizoensgebonden exploitatie noodzakelijk en proportioneel zijn. Die motiveringsplicht is zwaar. Uit de rechtspraak volgt dat gemeenten met onderzoeken en rapportages moeten aantonen dat de beperking geschikt is om het beoogde doel dat daarmee gediend is te kunnen bereiken. Is dat niet gebeurd, dan is de eis volgens de Dienstenrichtlijn niet toelaatbaar.

Afbreken en opbouwen van seizoenspaviljoens veroorzaakt stikstofdepositie

Op basis van de Wet natuurbescherming mag er geen verslechtering plaatsvinden voor het in standhouden van Natura 2000- gebieden (artikel 2.7 lid 2 Wet natuurbescherming ). Dit houdt in dat de stikstof uitstoot de 0,0 waarde niet mag overschrijden. Het betekent dat de op- en afbouw door de toename van stikstof uitstoot niet mag plaatsvinden omdat niet wordt voldaan aan artikel 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming, tenzij daar een natuurvergunning voor wordt verleend. De meeste kustgemeenten liggen vlakbij natura-2000 gebieden. De inzet van machines en werktuigen, de vervoersbewegingen die noodzakelijkerwijs langs de natuurgebieden gaan, zorgt voor een aanzienlijke belasting van het milieu. In de kamerbrief van 9 september 2022 aan, heeft de Minister voor Natuur en Stikstof het evenredig bijdragen van sectoren aan stikstofreductie benadrukt. Hier ligt dus een taak voor de kustgemeenten om de kritisch te kijken naar de noodzaak of strandpaviljoens nog wel afgebroken moeten worden.

De gedateerde praktijk van het afbreken en 3 maanden later weer opbouwen van strandpaviljoens is niet meer van deze tijd. De Dienstenrichtlijn en stikstofregelgeving bieden daar geen ruimte voor. Ondernemers die hun paviljoen willen laten staan zouden daartoe gefaciliteerd moeten worden.