Het Klimaatakkoord is een belangrijk deel van de Nederlandse invulling van het Klimaatverdrag van Parijs. Een stevige opdracht. Met als doel om in 2030 70% van alle elektriciteit uit windparken en zonneparken te laten komen. Het oprichten van een windpark is een gecompliceerde exercitie, dat er na een baanbrekende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak niet eenvoudiger op wordt. Nederland blijkt belangrijke Europese milieu richtlijnen en afspraken niet juist te hebben nageleefd.
Baanbrekende uitspraak Raad van State ‘Windpark Delfzijl’
De meningen in Nederland leken lange tijd verdeeld, tot nu. Op 30 juni 2021 deed de Afdeling bestuursrechtspraak een niet mis te verstane uitspraak. Er is uitgebreid milieuonderzoek (‘Milieueffectrapport’ of ‘MER’) nodig om de normen – denk aan geluid, slagschaduw en veiligheid – voor windmolenparken toe te kunnen passen. Zolang er geen milieubeoordeling is, kunnen deze normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer[1] niet worden gebruikt in besluiten over windmolenparken.
De uitspraak volgt op het arrest van het Europees Hof van Justitie in de Belgische zaak ‘Nevele’.[2] De Nederlandse windturbinenormen zijn nu ook volgens de Afdeling een plan of een programma in de zin van artikel 2, onder a van de Europese richtlijn voor Strategische Milieubeoordeling.[3] De Afdeling heeft hiermee haar vaste jurisprudentie van ‘Battenoord’ (moeten) verlaten.
De regering is nu aan zet om zo’n milieubeoordeling (‘MER’ plan) te maken dat moet dienen als toetsingskader.
Gevolgen en wat kunnen gemeenten en provincies doen?
In haar brief van 6 juli 2021 aan de Tweede Kamer gaf de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan dat het opstellen van het MER plan naar verwachting zo’n 1,5 tot 2 jaar zal duren.[4] Tot die tijd blijft het onzeker of er grote gevolgen zijn voor de zoekgebieden (opgenomen in de Regionale Energie Strategieën)[5] voor windenergie locaties.
De uitspraak betekent niet dat er in de tussentijd helemaal geen nieuwe besluiten kunnen worden genomen over windmolenparken. Een gemeenteraad kan namelijk in het bestemmingsplan “eigen normen” stellen voor onder andere geluid en slagschaduw. Colleges van Provinciale Staten kunnen in een inpassingsplan zelf normen stellen. De normen zijn het resultaat van wat deze overheden een aanvaardbaar milieubeschermingsniveau vinden.
De normen moeten wel goed worden gemotiveerd. Er zal op grond van de eerder genoemde Strategische Milieubeoordeling richtlijn vooraf met wetenschappelijke zekerheid moeten worden aangetoond dat er geen aanzienlijke verslechtering voor de leefomgeving optreedt. Zonder toetsingskader is dit moeilijk te motiveren. Mede omdat er in de praktijk steeds meer aandacht is voor hinder en gezondheidsrisico’s door windmolens.
De uitspraak heeft overigens geen directe gevolgen voor verleende vergunningen voor windparken. Er is geen juridische grondslag om deze onherroepelijke vergunningen in te trekken.
Situatie anders voor plaatsen van 1 of 2 windmolens
De normen uit het Activiteitenbesluit- en regeling lijken wel nog steeds van toepassing op het plaatsen van één of twee windmolens. Het Besluit Milieueffectrapportage, de grondslag voor zo’n uitgebreid milieu onderzoek, is namelijk alleen van toepassing op ‘de oprichting, wijziging of uitbreiding van een windturbinepark’.[6] Een windturbinepark is een ‘park bestaande uit ten minste drie windturbines’.[7]
De uitspraak lijkt daarom geen directe consequenties te hebben voor projecten van één of twee windmolens. Dat strookt echter niet met de concentratiegedachte van windmolenparken. Bovendien worden de effecten voor milieu, hinder en gezondheid van windmolens (indirect) wel onderstreept door de uitspraak, waardoor deze effecten in mijn optiek van nog meer belang zijn in alle windmolen procedures.
Geen toestemming voor windparken bij Houten en Oss
In twee recente uitspraken (28 juli 2021) van de Afdeling over de bouw van windturbines bij Oss en Houten wordt het gevolg direct duidelijk. Er is op dit moment geen toestemming voor de bouw van deze windparken.
De omgevingsvergunning voor windpark Goyerbrug in Houten is vernietigd, omdat het college van burgemeester en wethouders in de omgevingsvergunning de landelijke windturbinenormen heeft toegepast. Die normen mogen na de uitspraak ‘Windpark Delfzijl’ van 30 juni 2021 niet meer worden gebruikt totdat de regering daarvoor een milieubeoordeling (‘MER’ plan) heeft gemaakt.
De gemeenteraad van Oss heeft gekozen om het windpark Elzenburg – De Geer eigen normen vast te stellen in het bestemmingsplan. Omdat er geen gebruik is gemaakt van de landelijke windturbinenormen heeft de uitspraak ‘Windpark Delfzijl’ van 30 juni 2021 geen gevolgen voor dit windpark. Maar de Afdeling constateert wel dat het bestemmingsplan voor de windmolens in Oss onder meer in strijd is met provinciale windturbineregels. Zo is er geen financiële zekerheid gesteld dat de windmolens na uiterlijk 25 jaar moeten worden verwijderd en de oude situatie moet zijn hersteld. Ook zijn ten onrechte niet alle relevante geluidbronnen betrokken in het onderzoek naar de bijkomende geluidseffecten van de windmolens. Het bestemmingsplan is ook niet zorgvuldig genoeg voorbereid, omdat de strengere norm voor slagschaduw die de gemeente kennelijk wilde bereiken niet in het bestemmingsplan is vastgesteld.
Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning zijn daarom door de Afdeling vernietigd.
‘Not in my backyard?’: meer aandacht voor hinder en gezondheidsrisico’s
Omwonenden vinden de normen vaak niet streng genoeg. Op basis van de genoemde jurisprudentie kan worden gesteld de aandacht voor milieu en hinder steeds meer zijn (juridische) beslag krijgt.
In de praktijk lijken windmolens ook steeds meer hinder en overlast te bezorgen, vanwege de hoogte, de lange wieken en de locatie steeds dichter in de buurt van bebouwing en woningen. Zo wordt bijvoorbeeld de wisseling tussen wel en geen schaduw op het raam van een woning als enorm hinderlijk ervaren. Recent onderzoek bevestigt dat het geluid van windmolens kan leiden tot ernstige hinder, die zelfs kan resulteren in gezondheidsklachten.
Het RIVM richt het ‘Expertisecentrum Windenergie en Gezondheid’ op dat is bedoeld om de wetenschappelijke kennis over windmolens en gezondheid in de gaten te houden. Met de komst van dit expertisecentrum zal er meer aandacht zijn voor de hinder en gezondheidsrisico’s van windmolens.
Ontwikkelaars en gemeenten
De ontwikkelaar is verantwoordelijk voor volledige aanvragen inclusief de vereiste onderzoeken. Het oprichten van een windpark is door deze recente ontwikkelingen gecompliceerder geworden. Een ontwikkelaar doet er verstandig aan om zich goed te laten adviseren.
Een gemeente doet er in ieder geval verstandig aan om contact te leggen met andere betrokken overheden, zoals het Waterschap en de provincie om te inventariseren welke vergunningen en toestemmingen nodig zijn. De gemeente zal er ook voor moeten zorgen dat de omgeving van het begin af aan wordt betrokken en voldoende mogelijkheden krijgt om in te spreken.
Meer weten over windmolens en bijbehorende vergunningen en onderzoeken?
De regelgeving over windmolens is complex. Blenheim adviseert en begeleidt ondernemers en overheden bij vergunning trajecten.
Heeft u naar aanleiding van het bovenstaande vragen of wilt u actie ondernemen?
Voor vragen over de regelgeving omtrent windmolens en het aanvragen van vergunningen:
Neem dan contact op met Blenheim.
[1] Paragraaf 3.2.3. Activiteitenbesluit milieubeheer en Activiteitenregeling milieubeheer
[2] HvJEU, 25 juni 2020, ECLI:EU:C :2020:503
[3] ‘SMB Richtlijn’ 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001
[4] Kamerstukken II 2020/21, 33 612 nr. 76
[5] Op 1 juli 2021 zijn de Regionale Energie Strategieën voorgelegd aan het Nationaal Programma RES, waarin onder andere de nieuwe zoeklocaties voor windenergie staan.
[6] Besluit Milieueffectrapportage, bijlage onder C 22.2
[7] Besluit Milieueffectrapportage, bijlage onder A ‘begripsbepaling’