Een burgemeester kan een horecavergunning weigeren omdat hij vindt dat de exploitant van ‘slecht levensgedrag’ is. Als een burgemeester dit doet, moet hij motiveren waarom. De Raad van State noemt dit een verdergaande plicht om te motiveren waarom een vergunningsaanvraag wordt geweigerd op basis van slecht levensgedrag. Deze plicht komt voort uit de Dienstenrichtlijn. De uitspraak (25 mei 2022) geeft drie handvatten voor de praktijk.
Achtergrond van de zaak
Een ondernemer deed een aanvraag voor een horecavergunning voor zijn restaurant in Kaatsheuvel. Een vergunning om alcohol te mogen schenken in het restaurant.[1] De burgemeester van de gemeente Loon op Zand, waar Kaatsheuvel onderdeel van is, weigerde de vergunning in augustus 2020.
‘Slecht levensgedrag’
Volgens de burgemeester voldoet de ondernemer niet aan de eis dat hij als leidinggevende ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is’. De burgemeester baseerde haar besluit op verschillende boetes en taakstraffen die de ondernemer heeft opgelegd gekregen en op meldingen over hem in het politiesysteem.
Het gaat om een veroordeling tot een taakstraf in 2006 wegens mishandeling en een taakstraf in 2014 met betrekking tot softdrugs.[2] Een melding in 2015 over een ingevoerde auto met kartonnen kentekenplaat.[3] Een strafbeschikking in 2018 vanwege verzet tegen een politieambtenaar.[4] Tot slot, een melding in 2017 over een ruzie in huiselijke kring.[5]
Bijzondere verantwoordelijkheid
Volgens de burgemeester zijn deze feiten niet verenigbaar met de bijzondere verantwoordelijkheid van een leidinggevende. Een leidinggevende is verantwoordelijk voor de goede gang van zaken in het horecabedrijf.[6]
Zo is een leidinggevende verplicht om er op toe te zien dat het verstrekken van alcohol op een verantwoorde manier plaatsvindt. Van een leidinggevende wordt ook verwacht dat hij ingrijpt als dit nodig is.
De ondernemer vindt dat zijn gedrag in het verleden geen reden moet zijn om zijn aanvraag af te wijzen. De afwijzing heeft bovendien grote gevolgen voor hem, omdat hij een forse financiële investering heeft gedaan.
De rechtbank Zeeland West Brabant stelde de burgemeester in het gelijk. De ondernemer kwam daarom in hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Beter motiveren
Bij de invulling van de eis over het levensgedrag heeft de burgemeester ruimte om te beoordelen. De burgemeester stelt, onder verwijzing naar vaste rechtspraak, dat er geen beperkingen zijn aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken.[7] Ook feiten die niet gerelateerd zijn aan de exploitatie van een horecabedrijf kunnen volgens de burgemeester relevant zijn. Verder zegt de burgemeester dat de relevantie van deze feiten niet is beperkt door de tijd.
De beoordeling moet echter wel per geval worden onderbouwd, dat volgt ook uit vaste rechtspraak. Van geval tot geval zal het namelijk verschillen welke feiten/omstandigheden aanleiding geven om te kunnen spreken van slecht levensgedrag.[8] De Afdeling geeft hier nu met deze uitspraak een verdere invulling aan.
De Afdeling vindt dat de burgemeester op basis van de Dienstenrichtlijn een verdergaande motiveringsplicht heeft.[9] Anders dan in eerdere rechtspraak, overweegt de Afdeling dat, gelet op het specialiteitsbeginsel[10], de feiten en omstandigheden die worden meegewogen relevant moeten zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. De feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Toepassing van de voorwaarde over slecht levensgedrag mag niet verder gaan dan nodig is om deze belangen te beschermen.[11]
Dit moet de burgemeester van Loon op Zand beter motiveren. De burgemeester heeft in deze zaak geheel niet gemotiveerd waarom de strafbeschikking in 2018 en de veroordeling in 2014 relevant zijn voor het op verantwoorde wijze leidinggeven aan een horecabedrijf. Niet is duidelijk waarom de burgemeester deze feiten ernstig vindt en waarom die feiten, ondanks het tijdsverloop, nog iets zeggen over de betrouwbaarheid van de ondernemer als leidinggevende.[12]
Ook moet de burgemeester uitleggen hoe de ondernemer vooraf had kunnen weten dat hij niet aan de voorwaarde voldoet. Tot slot moet de burgemeester uitleggen waarom het tijdsverloop niet te groot is.[13]
Het besluit om de horecavergunning voor het restaurant in Kaatsheuvel te weigeren geeft naar het oordeel van Afdeling op al deze punten geen inzicht in de afweging van de burgemeester. Er moet opnieuw worden beslist op de bezwaren van de ondernemer.
Recente uitspraak, vermeende betrokkenheid onvoldoende
De lijn wordt voortgezet. De burgemeester van Nijmegen heeft een horecavergunning geweigerd op basis van ‘slecht levensgedrag’, met name vanwege een hennepkwekerij in het pand van de ondernemer.[14] Ook deze burgemeester moet dit op grond van een uitspraak van de Afdeling (3 augustus 2022) beter uitleggen. Hij moet aannemelijk maken dat de ondernemer daadwerkelijk betrokken is geweest bij de hennepkwekerij. Het enkele verwijt dat de ondernemer onvoldoende toezicht heeft gehouden op zijn pand is onvoldoende. Ook is niet gemotiveerd hoe de ondernemer had kunnen weten dat hij, gelet op de feiten in deze zaak, van slecht levensgedrag is.
Drie handvatten voor de praktijk
De motivering van burgemeesters moet in ieder geval aan de volgende eisen voldoen:
- Ten eerste moet een burgemeester uitleggen waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het slecht levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van het horecabedrijf.[15] Er moet een verband zijn tussen de gedragingen en de bedrijfsvoering;
- Ten tweede moet een burgemeester motiveren hoe de ondernemer, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan de voorwaarde voldoet en hoe hij dit vooraf had kunnen weten;[16]
- Ten derde, toepassing van de voorwaarde mag niet verder gaan dan nodig is om ervoor te zorgen dat het horecabedrijf wordt geëxploiteerd op een manier die geen gevaar oplevert voor de veiligheid de openbare orde en het woon- en leefklimaat;[17]
Meer weten over horeca beleid en horeca vergunningen?
Blenheim adviseert en begeleidt horecaondernemers en overheden bij horeca beleid en vergunningen. Heeft u naar aanleiding van het bovenstaande vragen of wilt u actie ondernemen? Neem dan vooral contact met ons op. Wij helpen u graag!
Voetnoten
[1] De behandeling door de gemeente speelde in 2020, waardoor er nog wordt gesproken van de Drank- en Horecawet (inmiddels de Alcoholwet)
[2] Een veroordeling in 2006 tot een taakstraf van 15 uur wegens mishandeling. Een veroordeling in 2014 tot een taakstraf van 85 uur wegens overtreding van de Opiumwet met betrekking tot softdrugs
[3] Een melding in het politiesysteem in 2015 over een ingevoerde auto met kartonnen kentekenplaat
[4] Een strafbeschikking van € 200,- in 2018 wegens wederspannigheid (artikel 180 Wetboek van Strafrecht)
[5] Een melding in het politiesysteem in 2017 over een ruzie in huiselijke kring
[6] Artikel 8 en 24 Alcoholwet
[7] Zie bijvoorbeeld ABRvS, 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2551
[8] Zie bijvoorbeeld ABRvS, 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258, r.o. 4.3
[9] Artikel 10 Dienstenrichtlijn. Europees Hof, 8 mei 2013, ECLI:EU:C:2013:288, punt 58 (Libert) bij vergunningcriteria met beoordelingsruimte moet vooraf duidelijk zijn wanneer aan die criteria wordt voldaan
[10] Artikel 3:4 lid 1 Awb
[11] Rechtsoverweging 3.2 (ECLI:NL:RVS:2022:1493) Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel (artikel 10 lid 2 aanhef onder c Dienstenrichtlijn)
[12] Rechtsoverweging 3.4 (ECLI:NL:RVS:2022:1493)
[13] Rechtsoverweging 3.2 (ECLI:NL:RVS:2022:1493)
[14] ABRvS, 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2247, r.o. 5.2
[15] Rechtsoverweging 3.2 (ECLI:NL:RVS:2022:1493)
[16] Rechtsoverweging 3.2 (ECLI:NL:RVS:2022:1493)
[17] Rechtsoverweging 3.2 (ECLI:NL:RVS:2022:1493) Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel (artikel 10 lid 2 aanhef onder c Dienstenrichtlijn)