Vrijwel iedereen kent het adagium: “je bent onschuldig totdat het tegendeel is bewezen”. Dat geldt ook in een Bibob-procedure, of een vergunningprocedure. Dit staat ook wel bekend als de onschuldpresumptie (artikel 6 lid 2 EVRM). Deze blog gaat ook het gebruik door de overheid van gegevens uit een strafzaak of onderzoek in een bestuursrechtelijke procedure. Dan kan ook tot de kwalificatie “slecht levensgedrag” leiden waardoor bijvoorbeeld een horecavergunning ingetrokken kan worden met verwijzing naar een strafrechtelijk onderzoek. Zelfs als er geen veroordeling is dus.
Wat betekent de onschuldpresumptie?
De formulering van de onschuldpresumptie is eigenlijk misleidend en bestaat er verwarring over. De onschuldpresumptie is namelijk geen gebod om iemand als onschuldig te behandelen, maar bevat een verbod om iemand als schuldig te behandelen. Wanneer sprake zou zijn van een gebod om iemand als onschuldig te behandelen, zou dit vrijwel iedere opsporingshandeling en vervolgingshandeling onmogelijk maken. Dat is vanuit strafrechtelijk oogpunt niet wenselijk. De onschuldpresumptie verbiedt een rechter of andere vertegenwoordiger van de overheid iemand te behandelen als schuldig voordat zijn schuld in rechte vaststaat. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kijkt in dat kader naar de gebruikte bewoordingen van de desbetreffende ambtenaar.
De onschuldpresumptie is een strafrechtelijk rechtsbeginsel en geldt vanaf het moment dat de strafprocedure (“criminal charge”) aanvangt. Dus ook als een onderzoek wordt gestart tegen een verdachte: deze moet voor onschuldig gehouden worden totdat het tegendeel door een rechter is vastgesteld. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is dit het geval wanneer de persoon officieel is bericht dat hij/zij zal worden vervolgd (bijvoorbeeld een strafbeschikking of een dagvaarding van het OM) of wanneer “the situation of the person has been substantially affected” (EHRM 18 februari 2010, nr. 39660/02 (Aleksandr Zaichenko t. Rusland)). Dit laatste is onder meer al het geval wanneer een persoon door het OM wordt verhoord als verdachte.
Onschuld ook uitgangspunt bij andere procedures overheid
De onschuldpresumptie, zoals bedoeld in artikel 6 lid 2 EVRM, kan ook van toepassing zijn in een niet-strafrechtelijke procedure zoals een bestuursrechtelijke procedure. Daarvoor geldt wel dat sprake moet zijn van een verband tussen de bestuursrechtelijke procedure en de (beëindigde) strafprocedure. Er is sprake van een verband wanneer het strafvonnis wordt geanalyseerd, het bewijsmateriaal in het strafdossier opnieuw wordt bezien of geëvalueerd, de deelneming van de betrokkene aan enkele of alle gebeurtenissen die tot de tenlastelegging hebben geleid, te beoordelen, of wanneer men zich uitspreekt over de bestaande aanwijzingen voor de mogelijke schuld van de betrokkene (EHRM 12 juli 2013, nr. 25424/09 (Allen t. Verenigd Koninkrijk)).
Indien uit de bewoordingen in bijvoorbeeld een besluit van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld de burgemeester of het college van B&W) of in een uitspraak van de bestuursrechter de strafrechtelijke aansprakelijkheid (de schuld van een strafbaar feit) wordt vastgesteld of geïmpliceerd, is dit in strijd met de onschuldpresumptie. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer in een Bibob-procedure wordt geformuleerd dat de betrokkene strafbare feiten heeft gepleegd, terwijl hij daarvoor niet was veroordeeld (zie bijvoorbeeld: ABRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:331). Daarentegen is het vaststellen van een feit of het uiten van vermoedens wel toegestaan, tenzij sprake is van een vrijspraak. Wanneer sprake is van een vrijspraak mag zelfs geen vermoeden meer worden geuit of de persoon een strafbaar feit heeft gepleegd (“voicing of suspicions”). De onschuldpresumptie staat er niet aan in de weg staat om iemands civiele (artikel 6:162 BW) of bestuursrechtelijke aansprakelijkheid vast te stellen. In het bestuursrecht mag de schuld niet worden aangenomen als er geen onherroepelijke veroordeling is maar er mag wel worden uitgegaan van een vermoeden. Daardoor ontstaat een groot grijs gebied en een dunne lijn tussen uitgaan van iemands schuld en het vermoeden dat iemand schuldig is.
Voorbeeld onschuldpresumptie
Een goed voorbeeld is een zaak bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB 5 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:641). In deze zaak stond het ontslag van een militair van de Koninklijke Marchaussee ter discussie naar aanleiding van een vervolging wegens drugsbezit. Ontslag van een militair is een bestuursrechtelijk besluit, dus een besluit van de Staatssecretaris van Defensie.
De militair gaf een huisfeestje vanwege zijn verjaardag en terugkomst na een uitzending tijdens een huisfeestje. Na een aantal meldingen van geluidsoverlast kwam de politie langs. Nadat de politie de militair had verzocht zich te legitimeren, heeft de militair zijn portemonnee uit zijn broekzak gehaald waarbij een zogeheten ponypack, een gevouwen papiertje met daarin 0,6 gram cocaïne, op de grond viel. Nadat de vriendin van de militair op de hoogte werd gesteld van alle gebeurtenissen, heeft zij verklaard dat de ponypack van haar was. Zij verklaarde vervolgens dat ze de ponypack, zonder medeweten van de militair, in zijn broekzak had gestopt en dat de militair niet wist van haar drugsgebruik. De militaire strafrechter vond het verhaal van de vriendin aannemelijk en sprak de militair vrij van drugsbezit, omdat de opzet op het drugsbezit ontbrak. Saved by the bell, zou je zeggen.
Ondertussen had de Staatssecretaris besloten de militair te ontslaan op grond van artikel 39, tweede lid, aanhef en onder l, van het Algemeen militair ambtenarenreglement. De staatssecretaris vond dat sprake was van wangedrag wegens het aanwezig hebben van cocaïne wat in strijd is met het drugsbeleid van Defensie. Het gedrag van de militair is aan te merken als ernstig wangedrag, omdat het niet strookt met de eisen die, wat betrouwbaarheid, integriteit en professionaliteit betreft, aan een Kmar-militair mogen worden gesteld.
De vraag is echter hoe deze motivering zich verhoudt met de eerder genoemde vrijspraak in het kader van de onschuldpresumptie. Alvorens deze vraag te beantwoorden, dient eerst te worden getoetst of de onschuldpresumptie überhaupt wel van toepassing is in de bestuursrechtelijke procedure. Het CRvB oordeelde van wel, omdat de vrijspraak en het verweten wangedrag betrekking heeft op hetzelfde feitencomplex. Dat is terecht; dezelfde feiten en omstandigheden worden ook aan het ontslag ten grondslag gelegd, terwijl de strafrechter daar al een oordeel over heeft gegeven; onschuldig.
Besluit overheid en gebruik gegevens uit strafzaak
Het is verder vaste jurisprudentie van het EHRM dat in een latere bestuursrechtelijke procedure de gedragingen waarvan de betrokkene is vrijgesproken, als gevolg van minder strenge bewijsregels, toch bewezen kunnen worden verklaard. Vanzelfsprekend dient dat wel kritisch beoordeel te worden of dat door de beugel kan. Indien de voorwaarde voor het ontslag louter zou verwijzen naar strafbare feiten zoals bedoeld in de Opiumwet (waarin drugsbezit is strafbaar gesteld), zou dit mijns inziens zonder meer leiden tot strijd met de onschuldpresumptie. In dit geval wordt de militair echter verweten dat sprake is van militair wangedrag waarbij de opzet op het drugsbezit niet is vereist. Een vrijspraak staat het ontslag derhalve niet in de weg.
De soep wordt echter niet zo heet gegeten als hij wordt opgediend in deze zaak. De procesvertegenwoordiger van de Staatssecretaris verklaart desgevraagd op de zitting dat, indien de verklaring van de vriendin zou worden gevolgd, ontslag wegens wangedrag niet aan de orde zou zijn. Weliswaar vereist het militair drugsbeleid geen opzet op het drugsbezit, maar dat ontslag wegens wangedrag niet aan de orde is als de militair feitelijk geen bemoeienis heeft gehad met de aanwezigheid van de harddrugs en daarvan geen wetenschap had. Conclusie is dat de militair geen nieuwe baan hoeft te zoeken.
Controleer in besluit welke gegevens zijn gebruikt
De zaak van de militair staat niet op zichzelf. Bij onder andere horecavergunning, omgevingsvergunningen, vastgoedtransacties en vergunningen voor het exploiteren van bedrijven wordt vaak een beroep gedaan op de Wet Bibob. Er wordt dan onderzocht of de aanvrager of houder van de vergunning in relatie staat tot strafbare feiten. Hetzelfde laken en pak als bij de militair, dus.
Bij weigering of intrekking van een vergunning is het raadzaam om goed naar de formuleringen in een besluit van een bestuursorgaan te kijken wanneer strafrechtelijke gegevens aan dat besluit ten grondslag worden gelegd. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen tijdens een Bibob-procedure of intrekking/weigering van een exploitatievergunning op grond van slecht levensgedrag. Lees ook: Zes voorbeelden en intrekking vergunning.
Omdat bestuursorganen en het Landelijk Bureau Bibob ook als er geen sprake is van een onherroepelijke veroordeling vaak de conclusie trekken dat er sprake is van een relatie tot strafbare feiten, is het raadzaam om tijdig advies in te winnen over het invullen van een Bibob-formulier en een eventuele weigering of intrekking als gevolg daarvan. Ook als een bestuursorgaan, zoals de burgemeester of het college van B&W, een vergunning wil intrekken of wil weigeren van slecht levensgedrag moet nauwkeurig worden beoordeeld of dat wel mag als er geen sprake is van een onherroepelijke veroordeling.