29 december 2014

Inbreuk gemeente op recht vuurwerk af te steken

Categorie: Bestuursrecht

Inbreuk grondrecht door gemeente

Het aanwijzen van een gebied in de gemeente waar tijdens oud en nieuw geen vuurwerk mag worden afgestoken is een inperking van de mogelijkheden van burgers om dat wel te doen. Dat is niet een heel forse inperking, maar wel een inperking van de mogelijkheden van burgers. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat de rijksoverheid met het Vuurwerkbesluit nadrukkelijk erkent dat het afsteken van vuurwerk (in het tijdvak dat het Vuurwerkbesluit dat toestaat) toelaatbaar wordt geacht. Het gaat hier om het inperken van de mogelijkheden van burgers om gestalte te geven aan het vieren van oud en nieuw op een manier zoals zij dat willen en zo’n inperking mag alleen als daarvoor een wettelijke bevoegdheid bestaat. Lees ook; handhaving en gedogen,

Wat kan burgemeester doen in kader van “openbare orde”?

De bewaking van de openbare orde is in de Gemeentewet een taak die eenduidig is opgedragen aan de burgemeester, waarbij gedurende de afgelopen jaren de klassieke openbare-ordetaken van de burgemeester meer en meer zijn uitgebreid met specifieke taken op dat vlak. Dat volgt in het algemeen uit artikel 172, waarin de algemene taak van de burgemeester tot handhaving van de openbare orde is neergelegd, maar meer in het bijzonder ook uit de artikelen 151c (cameratoezicht), 154a (ophouding), 172a en 172b (groepsaanpak), 174a (woningsluiting), 151b en 174b (aanwijzing veiligheidsrisicogebied) en 175 en 176 (bevelsbevoegdheid en het stellen van algemeen verbindende voorschriften bij (de vrees voor) oproerige bewegingen, wanordelijkheden of rampen). In sommige gevallen is in de Gemeentewet hierbij een poortwachterfunctie opgedragen aan de gemeenteraad. Dat volgt uit de artikelen 151b, 151c en 154a van die wet. In de Gemeentewet is voor het bewaken van de openbare orde geen taak opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. In de voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten op dit vlak kan een taak zijn weggelegd voor het college van burgemeester en wethouders, maar het aanwijzen van een gebied waarin bindend voor burgers in dat gebied wordt vastgelegd dat zij geen vuurwerk mogen afsteken is niet zo’n vorm van voorbereiding treffen voor of uitvoering geven aan een raadsbesluit.

Geen wettelijk taak gemeentebestuur inzake vuurwerk

In andere wetten in formele zin zijn taken opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders, zodat de voorzieningenrechter moet onderzoeken of artikel 2.7.3 één van die taken betreft. Dan komt met name in beeld de Wet milieubeheer, die mede op (het gebruik van) vuurwerk betrekking kan hebben. In die wet zijn taken voor het college van burgemeester en wethouders neergelegd. Vuurwerkgebruik in de zin van die wet gaat echter over vormen van overlast die hier niet aan de orde zijn, zoals geluidoverlast, geuroverlast, stofoverlast, enzovoort. Vervolgens komt in beeld de Wegenverkeerswet 1994, waarin ook taken voor het college van burgemeester en wethouders zijn neergelegd. In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van die wet is neergelegd dat de krachtens die wet vastgestelde regels kunnen strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade en de gevolgen voor het milieu bedoeld in de Wet milieubeheer. Dergelijke regels staan in een te ver verwijderd verband van de hier geregelde onderwerpen om in aanmerking te komen; het gaat in die wet en de onderliggende regelgeving wat de taken van het college van burgemeester en wethouders betreft om verkeersbesluiten, bepaalde ontheffingen en het wegslepen van voertuigen. De voorzieningenrechter ziet geen andere wet in formele zin waarin taken zijn neergelegd voor het college van burgemeester en wethouders die hier een rol zou kunnen spelen.

Regel in verordening over handhaving openbare orde onverbindend

De bewaking van de openbare orde is een taak die wettelijk is opgedragen aan de burgemeester. De conclusie moet zijn dat de met artikel 2.7.3 van de Apv neergelegde taak voor het college van B & W op het vlak van het voorkomen van gevaar, schade en overlast niet anders kan worden geduid dan een taak op het vlak van de openbare orde, zoals de naam van het hoofdstuk van de Apv waarin dit artikel is opgenomen ook al aanduidt. Bovendien valt in ieder geval “gevaar”, maar ook “schade” en “overlast” onder het begrip openbare orde. Aan het college van burgemeester en wethouders komt op dat vlak geen taak toe. Artikel 2.7.3 van de Apv is dan ook onverbindend, aldus de voorzieningenrechter. Deze taak tot aanwijzing van een gebied waar geen vuurwerk mag worden afgestoken tijdens de periode als bedoeld in artikel 2.6.3 (lees: 2.3.6) van het Vuurwerkbesluit had in de Apv niet mogen worden neergelegd bij het college van de gemeente. Het college van gemeente was daarom niet bevoegd het Aanwijzingsbesluit Verbod consumentenvuurwerk te nemen. In de bezwaarfase dient de gemeente nu een besliissing op bezwaar te nemen.

Wie kan bezwaar maken tegen verordening van gemeente?

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) moet degene die bezwaar wil maken tegen zo’n besluit van algemene strekking, zoals een aanwijzingsbesluit, daarbij een bijzonder, individueel belang hebben, waarin hij zich in voldoende mate onderscheidt van soms vele anderen. Zo’n belang wordt bij veiligheidsrisicogebieden aangenomen als die persoon woont of werkt in het aangewezen gebied, daar een bedrijf exploiteert, gerechtigde van zich daar bevindend onroerend goed is of anderszins daar duurzaam op gezette tijden moet verblijven. De voorzieningenrechter wijst bij wijze van voorbeeld op de uitspraak van de ABRvS van 9 maart 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AS9248). In deze zaak was de winkeleigenaar die vlak buiten de vuurwerkvrije zone was gevestigd ook belanghebbende omdat juist in zijn directe omgeving wel vuurwerk afgestoken kon worden.

Medeleven rechter met bestuur van gemeente

De voorzieningenrechter is niet blind voor de feitelijke gevolgen van zijn oordeel. Hij begrijpt wel dat dit oordeel zal leiden tot ontevredenheid in het gemeentehuis van Hilversum. Het gebied waarom het hier gaat is duidelijk gevoelig voor behoorlijke overlast tijdens oud en nieuw. Of het wenselijk is voor zo’n gebied een algeheel verbod voor het afsteken van vuurwerk af te kondigen is uiteindelijk een politieke en bestuurlijke kwestie en, zoals uit het voorgaande volgt, vooral ook een kwestie van daarop toegesneden formele en/of materiële regelgeving. Dat is dus afhankelijk van de in de toekomst te nemen beslissingen door formele en materiële wetgevers en bestuurders. De voorzieningenrechter heeft in de voorlopige voorziening zeker oog voor de problemen waar bestuurders in een zaak als deze voor staan. Op dat punt wijst de voorzieningenrechter echter wel op de verdeling van verantwoordelijkheden tussen wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende macht.

Taak gemeenteraad om strijd lokale regels met hoger regelgeving te voorkomen

Het legaliteitsvereiste bepaalt: geen inperking van mogelijkheden van burgers door de overheid zonder daartoe strekkende bevoegdheid. Het is dus vooral de gemeenteraad die had moeten voorkomen om in strijd met hogere regelgeving een bevoegdheid in de Apv toe te kennen aan een bestuursorgaan, het college van burgemeester en wethouders, waaraan op het vlak van openbare orde geen bevoegdheid toekomt. De voorzieningenrechter constateert dat ook in artikel 2:73 van de modelverordening van de VNG een identieke bevoegdheid is opgenomen voor het college van burgemeester en wethouders en dat dus kennelijk de gemeenteraad van Hilversum die modelverordening heeft gevolgd, maar dat maakt vanzelfsprekend niet dat het daarom wel in overeenstemming zou zijn met de relevante hogere regelgeving.

Voer voor juristen bestuursrecht: rechtbank Midden-Nederland, 19 december 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:6907.