19 augustus 2021

Interpreteren van planregels in een bestemmingsplan

Categorie: Bestemmingsplan

In bestemmingsplannen staan regels voor het gebruik van grond en de daarop staande gebouwen. De planregels in het bestemmingsplan zijn regelmatig onderwerp van discussie en procedures. In deze blog wordt een aantal interpretatiewijze besproken aan de hand van rechtspraak van de hoogste bestuursrechter.

Planregels zijn soms zeer specifiek en moeilijk leesbaar. In dat kader kan discussie ontstaan over de (juiste) interpretatie van planregels. Hieronder wordt een aantal interpretatiewijze besproken aan de hand van rechtspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Daarbij moet worden opgemerkt dat een bepaalde interpretatiewijze min of meer voorrang hebben aan andere interpretatiewijzen.

In bestemmingsplannen zijn voor elk stukje grond in Nederland specifieke regels opgesteld voor onder andere het gebruik van die gronden en regels waaraan bouwwerken (waaronder gebouwen) moeten voldoen. Deze regels worden de planregels genoemd. De meest actuele bestemmingsplannen kunnen worden geraadpleegd via www.ruimtelijkeplannen.nl. De aanvraag voor een omgevingsvergunning om gebouwen te kunnen bouwen of het gebruik van gronden te wijzigen (bijvoorbeeld van wonen naar horeca of vice versa) wordt door de gemeente getoetst aan de planregels. Koopt u een huis? Of wilt u bepaalde gronden ontwikkelen? Dan is het altijd verstandig om de planregels in het bestemmingsplan te checken om de mogelijkheden en beperkingen in kaart te brengen.

Hoe is een bestemmingplan samengesteld?

Een bestemmingsplan bestaat uit drie onderdelen:

  1. Planregels
    In dit document zijn alle planregels opgenomen.
  2. Plantoelichting
    Dit is een toelichting op de planregels en de daaraan ten grondslag liggende gedachtegangen, onderzoeken en bestaand beleid. Hieronder valt min of meer ook de nota van zienswijze onder (ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3264).
  3. Verbeelding (plankaart)
    Op de verbeelding wordt visueel aangegeven welke bestemmingen en welke planregels op welke plaats in het bestemmingsplan gelden. De papieren versie wordt ook wel de plankaart genoemd.

Leiden zowel de letterlijke (taalkundige) interpretatie als de samenhang tussen de planregels niet tot een duidelijke conclusie, dan is het laatste redmiddel de toelichting op de planregels van de planwetgever. De toelichting op de planregels alsook de nota van zienswijze is echter niet bindend, maar heeft volgens de Afdeling wel in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de planregels op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn (zie bijvoorbeeld: ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682). Een laatste redmiddel dus. Gevallen waarin de plantoelichting de doorslag geeft zijn daarom zeer schaars te noemen (zie voor een ander voorbeeld: ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2026).

Letterlijke uitleg planregels in bestemmingsplan

Vaak staan de definities van planregels in de definitiebepalingen, deze zijn leidend. Indien dit niet het geval is, moet omwille van de rechtszekerheid een planregel eerst letterlijk worden uitgelegd ongeacht het resultaat daarvan. Dit kan leiden tot vreemde situaties. Een mooi voorbeeld is het Klimbos-arrest (ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833). Ter discussie stond de interpretatie van de definitie van klimbos zoals bedoeld in de planregels;

Ingevolge artikel 1, eerste lid, bestaat een klimbos uit verschillende aangelegde routes door de kronen van de bomen via een parkoers van touwen en hout.

In deze zaak werd een verzoek tot handhaving ingediend tegen het gebruik van het klimbos, omdat de omwonende geluidsoverlast ondervonden van het gebruik van de materialen ijzer en staal, waarmee constructies in het klimbos zijn uitgevoerd en bezoekers van het klimbos van hoger gelegen delen naar lagergelegen delen van het parcours afdalen. In de planregel worden slechts materialen touw en hout genoemd. Nu het klimbos onder meer bestond uit ijzer en staal, moest het college B&W van de gemeente Barneveld tegen het klimbos handhavend optreden. Het betoog van het college B&W dat de materialen touw en hout zijn genoemd omdat dit de meest toegepaste en voor de hand liggende materialen zijn in een klimbos, maakt voorgaande niet anders. Ook de stelling dat de aanwezige kabels en zip-lines in verband met de veiligheid van metaal moeten zijn, maakt niet dat het aanwenden van deze materialen volgens het bestemmingsplan zou zijn toegestaan.

Wanneer een planregel echter niet letterlijk (taalkundig) kan worden uitgelegd op basis van de gegeven definities in de planregels, moet aansluiting worden gezocht bij de hierna te noemen interpretatiewijzen.

Uitleg bestemmingsplan volgens normaal spraakgebruik

Bij het ontbreken van definities van een begrip in de planregels, kan aansluiting worden gezocht bij de definities van een begrip in andere wet- en regelgeving dan wel het normale spraakgebruik. In het kader van het normaal spraakgebruik zoekt de Afdeling aansluiting bij de uitleg in de Dikke van Dale. Indien een begrip echter wel is gedefinieerd in de planregels, is die wel leidend.  Dit is zelfs zo wanneer de betreffende definitie niet strookt met het normaal spraakgebruik!

Een voorbeeld waarin de Dikke van Dale is toegepast, gaat over het begrip “kruipruimte” (ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2862). In geschil was of een deel van het vergunde bouwplan ging over een kruipruimte en niet over een tweede bouwlaag. De planregels stond namelijk maar één bouwlaag toe. Het begrip kruipruimte was niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. De gemeente ziet daarom terecht aanleiding om aansluiting ze zoeken bij de Van Dale, het groot woordenboek der Nederlandse taal (hierna: Van Dale) (ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2651). De Afdeling is van oordeel dat de gemeente zich terecht heeft aangesloten bij het begrip van kruipruimte in de Van Dale:

een lage ruimte tussen de vloer van de begane grond en de bodemafsluiting bestemd voor ventilatie, leidingen en gelegenheid voor reparaties

Gelet op de beperkte hoogte van de ruimte van 1.30 meter en de enkele toegankelijkheid van die ruimte door middel van een luik, zoals die op de tekeningen bij de aanvraag zijn weergegeven, is de Afdeling van oordeel dat een kruipruimte is aangevraagd en vergund. Het bouwplan voorziet daardoor niet in een tweede bouwlaag en is het tuinhuisje dus in zoverre niet in strijd is met het bestemmingsplan. De vergunning is terecht verleend.

Voor de uitleg van definities zoekt de Afdeling ook aansluiting bij andere wet- en regelgeving die gaan over hetzelfde onderwerp. Verwezen wordt naar de Afdelingsuitspraak van 5 oktober 2016 (ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2651). De Afdeling oordeelde dat bij de interpretatie van het woord “factory outlet center” niet bekend was met andere wetten en wettelijke voorschriften die een regeling bevatten met hetzelfde onderwerp als de Omgevingsverordening 2016 (provinciale regeling) waarin wel een definitie is opgenomen van het begrip factory outlet center. Hieruit kan worden afgeleid dat bij het letterlijk uitleggen ook aansluiting kan worden gevonden bij andere wet- en regelgeving die over hetzelfde onderwerp gaan.

Systematiek van een bestemmingsplan

Leidt een letterlijke taalkundige uitleg en het normaal spraakgebruik niet tot duidelijkheid over de strekking van een planregel, dan kan de systematiek van de planregels helpen om de inhoud van de planregel te bepalen (ABRvS 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318). In dat kader legt de Van Dale bijvoorbeeld niet uit wat er in een kiosk mag worden verkocht en kan aldus het bestaande kassahuisje als kiosk worden aangemerkt (ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3264).

Dat de plansystematiek van belang kan zijn, wordt mijns inziens door de Afdeling bevestigd door te oordelen dat pas naar de bedoeling van de planwetgever wordt gekeken op het moment dat de planregels op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn (ABRvS 19 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636). Op het moment dat de planregels in samenhang bezien dus wél duidelijk zijn, kan daar aansluiting bij worden gevonden.

De Afdeling was bijvoorbeeld in een zaak van 27 april 2005 van oordeel dat, gelet op de plansystematiek, geen recreatiewoningen waren toegestaan op gronden met de bestemming “horecabedrijf”. De in de “Tabel bebouwing” (waarin eisen voor bebouwing staan) vermelde aantal bedden duidt op een hotelaccommodatie die de planwetgever voor ogen had. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat voor vakantiewoningen in het bestemmingsplan een aparte regeling is opgenomen. De planvoorschriften en de daarbij behorende “Tabel bebouwing” voorzien daarom niet in de bouw van (recreatie)appartementen (ABRvS 27 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4740).

Volgorde bij uitleg planregels in het bestemmingsplan

Het is van belang om bij de interpretatie van planregels eerst te kijken naar de definitiebepalingen van de planregels. Biedt dit geen duidelijkheid? Dan moeten de planregels letterlijk taalkundig worden uitgelegd. Vervolgens kan aansluiting worden gevonden bij de Van Dale. Biedt dit ook geen soelaas? Dan moet worden gekeken naar de plansystematiek. Blijft er dan nog steeds onduidelijkheid bestaan, dan zal ten slotte moeten worden gekeken naar de plantoelichting.

Uit het voorgaande blijkt dat het interpreteren van planregels niet altijd helder is. Heeft u vragen over (de interpretatie van) planregels? Neem dan contact op met een van onze juristen en advocaten. Wij helpen u graag verder.