De gemeenteraad stelt bestemmingsplannen vast binnen de grenzen van de gemeente. Daar moet altijd overgangsrecht in staan. Bestemmingsplannen bevatten gemeentelijke regels over het bouwen en het gebruiken van bouwwerken en gronden. Actuele bestemmingsplannen kunnen worden geraadpleegd via www.ruimtelijkeplannen.nl. Het streven is dat na een periode van 10 jaar een bestemmingsplan opnieuw wordt vastgesteld en geactualiseerd, maar dit is niet meer verplicht. Nadat een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld, kan een bepaalde bestemming gewijzigd worden. De bestemming kantoor kan bijvoorbeeld horeca worden. Het bestaande gebruik als kantoor kan echter niet wegbestemd worden omdat de gebruiker zich op het overgangsrecht kan beroepen. Legaal gebruik mag dan voortgezet worden.

Beroep doen op overgangsrecht

Om bescherming te bieden aan de gevestigde belangen en rechten van de horecaexploitant moet, mede vanuit een oogpunt van rechtszekerheid, het bestemmingsplan zijn voorzien van het zogeheten gebruiksovergangsrecht. Dit houdt in dat het gebruik in strijd met de nieuwe bestemming mag worden voortgezet, mits het strijdige gebruik plaatsvond op het tijdstip van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Het gebruik mag wel verminderen, maar daarna niet meer toenemen. Dan vervalt het overgangsrecht en ligt een succesvol handhavingsbesluit op de loer. Verder mag het strijdige gebruik niet langer dan een jaar worden onderbroken. Ook mag het gebruik niet in strijd zijn met het voorheen geldende bestemmingsplan. Het moet dus gaan om gebruik dat legaal (waaronder het toen geldende gebruiksovergangsrecht) was volgens het oude bestemmingsplan en in strijd is met het nieuwe bestemmingsplan. Het kan ook zo zijn dat het overgangsrecht uit oudere bestemmingsplannen illegaal gebruik wel toeliet. Dit moet per geval worden uitgezocht. De gemeente beschikken in het archief over oude bestemmingsplannen.

Wijziging van de bestemming in een bestemmingsplan

Voorbeeld: de horecaexploitant gebruikt een pand ten behoeve van zijn café sinds 1977 en heeft dit gebruik tot heden onafgebroken voortgezet. Het bestemmingsplan toentertijd stond horeca toe. In 1987 werd een nieuw bestemmingsplan vastgesteld waarbij het pand alleen mocht worden gebruikt voor bewoning. De horecaexploitant valt sindsdien onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan van 1987. In 2009 wordt een nieuw bestemmingsplan vastgesteld waarin de woonbestemming wordt gehandhaafd. Sinds 2009 valt het gebruik van het pand ten behoeve van het café onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan van 2009.

Wat is gebruiksovergangsrecht?

Uit dit voorbeeld blijkt dat het gebruiksovergangsrecht een relatief sterk recht is. Het is mogelijk dat bepaald gebruik “oneindig” is toegestaan. Er is echter sprake van een aantal kwetsbaarheden van het gebruiksovergangsrecht. De hoogste bestuursrechter is namelijk van oordeel dat degene die zich beroept op het overgangsrecht het gebruik aannemelijk moet maken (zie recent: ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:167, r.o. 4.1.). De bewijslast ligt dus bij de horecaexploitant wanneer de gemeente bijvoorbeeld een last onder dwangsom oplegt tot het staken van het horecabedrijf. In het hiervoor genoemde voorbeeld zal de horecaexploitant aannemelijk moeten maken dat hij het horecabedrijf exploiteert vanaf 1987. Voor een horecabedrijf zal dat waarschijnlijk niet lastig zijn, mitsde administratie goed is bewaard. Gaat het bijvoorbeeld om de verhuur van een (bij)gebouw aan toeristen zal het aannemelijk maken van dat gebruik een stuk moeilijker zijn. Het bestuursrecht kent wel een vrije bewijsleer. Dit betekent dat er geen wettelijke beperkingen zijn gesteld aan het bewijs zoals dat wel het geval is in het strafrecht.

Wijziging van gebruik tijdens overgangsrecht

Een andere kwetsbaarheid van het overgangsrecht is wanneer het gebruik verandert (bijvoorbeeld wordt vergroot) en als gevolg daarvan het overgangsrecht vervalt. Hier kan al snel sprake van zijn. Een voorbeeld is wanneer een muur in het café naar achter wordt verplaatst waardoor de oppervlakte van het café wordt vergroot. De hoogste bestuursrechter is van oordeel dat deze verbouwing al kan leiden tot een toename van het bezoekersaantal. Het gebruik als café wordt daarmee vergroot. Gelet hierop is het strijdige gebruik “geïntensiveerd” en valt het strijdige gebruik niet meer onder het overgangsrecht (ABRvS 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2810). Conclusie is dat het gebruiksovergangsrecht enerzijds een heel sterk recht kan zijn, maar anderzijds tegelijkertijd kwetsbaar is.

Bouwovergangsrecht

Naast het gebruiksovergangsrecht is ook sprake van bouwovergangsrecht. Het bouwovergangsrecht ziet niet zozeer op het gebruik van gebouwen, maar op het gebouw zelf. In bestemmingsplannen staan namelijk ook regels over waar en hoeveel mag worden gebouwd. Deze regels kunnen bij een nieuw bestemmingsplan dus ook veranderen. Indien bijvoorbeeld niet meer op een bepaalde plek mag worden gebouwd, vallen de al bestaande gebouwen onder het bouwovergangsrecht. Dit houdt, kort gezegd, in dat deze gebouwen gedeeltelijk mogen worden vernieuwd of veranderd, mits de afwijking niet naar aard en omvang wordt vergroot. Verder mag een gebouw wanneer deze teniet gaat na een calamiteit (bijvoorbeeld na een verwoestende brand zie: ABRvS 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:158) geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het opnieuw oprichten van het gebouw wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.

De voorwaarde is wel dat het gebouw ooit is gebouwd met een vergunning. Het bouwovergangsrecht verschaft dus geen vervangende bouwtitel en worden bouwwerken daardoor ook niet op een andere manier gelegaliseerd (ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:251).

Omgevingswet en overgangsrecht

Naar verwachting treedt de nieuwe omgevingswet per 1 januari2024 in. Gemeenten zijn dan niet meer verplicht om de hiervoor genoemde standaardregels voor het overgangsrecht in een bestemmingsplan op te nemen. Gemeenten mogen zelf bepalen of er een overgangsrecht wordt opgenomen en zo ja, op welke wijze invulling wordt gegeven aan het overgangsrecht. Het is de bedoeling dat de gemeente maatwerk gaat bieden (overgang op maat).

Voor vragen over overgangsgracht en bestemmingsplannen kun je terecht bij het team Vastgoed & Overheid van Blenheim