Schade aan funderingen door droogte en de (juridische) positie van betrokken overheidsinstellingen

Droogte veroorzaakt in toenemende mate funderingsschade aan Nederlandse woningen, met name bij huizen met ondiepe funderingen die direct op de bodem rusten. Het FD kopte deze week: Meerdere meldingen van schade aan huizen door droogte. Na de droge periodes van 2018 en 2022 is 2026 het derde droogtejaar, waarbij het aantal meldingen bij het Kenniscentrum Aanpak Funderingsproblematiek ten opzichte van vorig jaar al is verdubbeld. Woningen met houten paalfunderingen lopen eveneens risico, al duurt aantasting daar langer. De herstelkosten — oplopend tot twee ton per woning — komen momenteel volledig voor rekening van de eigenaar. Experts pleiten voor een kostenverdeling van een derde over de eigenaar, de waterschappen en het Rijk, omdat huiseigenaren geen invloed hebben op grondwaterstanden. Naar schatting zullen tussen de 400.000 en 500.000 woningen nog met schade te maken krijgen. Hoe zit dit juridisch? Is de overheid aansprakelijk als funderingen droog komen te staan en deze vervangen moeten worden

Aansprakelijkheid van waterschappen en hoogheemraadschappen voor waterschade

De civielrechtelijke aansprakelijkheid van waterschappen, hoogheemraadschappen en gemeenten voor waterschade — waaronder wateroverlast, grondwateroverlast en peilverlaging — is in de Nederlandse rechtspraak langs een vaste, maar geleidelijk verfijnde doctrine ontwikkeld. Maar hoe zit het dan met extreme droogte? Daar is geen relevante rechtspraak over. Als vertrekpunt geldt ook bij droogte de zorgplicht van het waterschap of de gemeente als waterbeheerder, die haar civielrechtelijke grondslag primair vindt in art. 6:162 BW (onrechtmatige daad) en, voor waterstaatswerken als dijken en kaden, mede in de risicoaansprakelijkheid van art. 6:174 BW (gebrekkige opstal).¹ De grenzen van die aansprakelijkheid zijn niet statisch: een reeks arresten van de Hoge Raad toont een verscherpende toetsing waarbij de beleidsvrijheid van het waterschap weliswaar een rol blijft spelen, maar rechterlijke marginalisering van die toetsing uitdrukkelijk wordt verworpen. Het juridisch is niet zomaar toe te passen op de situatie dat droogte schade zou veroorzaken bijvoorbeeld aan funderingen.

Extreem weer — waaronder aanhoudende droogte — wordt in de rechtspraak in beginsel als overmacht aangemerkt

Dat betekent dat de schadeveroorzakende gebeurtenis als zodanig niet aan een gemeente of waterschap kan worden toegerekend. Dit beginsel vindt zijn grondslag in art. 6:75 BW, dat een tekortkoming niet aan de schuldenaar kan worden toegerekend indien zij niet is te wijten aan zijn schuld en ook niet krachtens de wet, rechtshandeling of verkeersopvattingen voor zijn rekening komt. De cruciale dogmatische vraag is evenwel of het overmachtsverweer van het waterschap stand houdt wanneer het waterschap nalatig heeft gehandeld in de aanloop naar, of in reactie op de droogte — met andere woorden: of wanbeheer de causale keten zodanig doorbreekt of aanvult dat de droogte als overmachtsfactor haar bevrijdende werking verliest.

De overmachtsdrempel bij extreem weer;  geen absolute vrijbrief

In de rechtspraak is het beroep op overmacht bij extreme weersomstandigheden niet onbegrensd. Doorslaggevend is de voorzienbaarheid van de extreme situatie en de vraag of het waterschap voorafgaand aan de schade adequate maatregelen had kunnen en moeten nemen. De Hoge Raad overwoog in het kader van overheidsaansprakelijkheid bij waterstaatswerken in het Wilnis-arrest dat de norm voor wat een deugdelijke opstal is, mede wordt bepaald door de stand van wetenschap en techniek ten tijde van het schadevoorval.⁶ Naar analogie geldt: indien de droogte op basis van klimaatscenario’s als voorzienbaar moet worden aangemerkt — en dat is, gelet op de herhaalde droge periodes van 2018, 2022 en 2026,⁸ steeds moeilijker te ontkennen — kan het waterschap zich minder gemakkelijk op overmacht beroepen. Een voorzienbaar risico waartegen geen voorzorgsmaatregelen zijn genomen, valt niet zonder meer binnen het begrip overmacht.⁹

Het gevolg is een graduele verschuiving in de bewijspositie: naarmate extreme droogte vaker terugkeert en klimaatscenario’s specifieker worden, neemt de ruimte voor het overmachtsverweer af en neemt de inhoud van de voorzorgszorgplicht toe.

Wanbeheer als zelfstandige grondslag: het onderscheid met de overmachtsituatie

Zelfs wanneer de droogte als zodanig als overmacht kwalificeert, blijft het waterschap aansprakelijk voor zelfstandige nalatigheden die los staan van de extreme weersomstandigheid en die de schade hebben veroorzaakt of vergroot. De doctrine onderscheidt in dit verband drie categorieën van wanbeheer die elk een zelfstandige aansprakelijkheidsgrondslag kunnen vormen.

De eerste categorie betreft structureel onderhoudsverzuim voorafgaand aan de droogte: het niet op peil houden van waterbergingscapaciteit, het nalaten van noodzakelijk baggerwerk of het niet tijdig herstellen van defecte stuwen en gemalen. In de Bargerbeek-doctrine geldt dat ook bij een acute noodsituatie de voorgeschiedenis van beheer of wanbeheer in de aansprakelijkheidsafweging wordt betrokken.¹⁰ Wanneer de schade mede het gevolg is van een over jaren opgebouwd achterstallig onderhoud, kan het waterschap zich niet geheel achter de droogte als overmacht verschuilen.

De tweede categorie betreft onjuist peilbeheer in reactie op de droogte: het ongegrond verlagen van het oppervlaktewaterpeil — al dan niet in afwijking van het geldende peilbesluit — zonder voorafgaand onderzoek naar de gevolgen voor aanliggende bebouwing met kwetsbare funderingen. In deze categorie is het Hof Den Haag-arrest uit 2021 direct toepasselijk: het hoogheemraadschap mocht het peil slechts verlagen na onderzoek en het treffen van voorzorgsmaatregelen.¹¹ De droogte vormt in die situatie hooguit een contextuele factor die het besluit tot peilverlaging begrijpelijk maakt, maar het rechtvaardigt niet het achterwege laten van procedurele zorgvuldigheid.

De derde categorie betreft onvoldoende respons op kenbare klachten tijdens of na de droge periode. Uit de Kaagman- en Van den Berg-doctrine volgt dat het waterschap op een klacht van een ingeland over waterstandproblemen adequaat dient te reageren door een onderzoek in te stellen en zonodig maatregelen te treffen.¹¹ Wanneer het waterschap gedurende een droge periode klachten over funderingsschade of grondwaterproblemen ontvangt en deze stelselmatig miskent of onbeantwoord laat, kan dit een zelfstandige onrechtmatige daad opleveren — ongeacht of de droogte als zodanig als overmacht kwalificeert.

Causaliteit en toerekening: het meervoudig-causaal probleem

Een complicerende factor bij droogteschade is de causaliteitsvaststelling. Funderingsschade aan woningen met een ondiepe fundering of houten paalfundering — de meest kwetsbare categorieën¹² — is doorgaans het resultaat van een samenloop van oorzaken: klimaatgerelateerde droogte, grondwaterpeildaling, bodemdaling door veenoxidatie en achterstallig onderhoud door de eigenaar. Dit meervoudig causale karakter maakt de toepassing van de conditio-sine-qua-non-eis uit art. 6:98 BW problematisch.

In dergelijke gevallen biedt de proportionele aansprakelijkheid — zoals ontwikkeld in de Hoge Raad-jurisprudentie inzake onzekere causaliteit (onder meer Nefalit/Karamus, HR 31 maart 2006) — een bruikbaar instrument.¹³ In de literatuur is inmiddels bepleit dat de kosten van funderingsherstel langs een kostenverdeling over de eigenaar, het waterschap en het Rijk dienen te worden gespreid: een derde per partij, met de motivering dat de eigenaar geen invloed heeft op grondwaterstanden terwijl het waterschap die mede bepaalt door peilbesluiten.¹⁴ Hoewel dit voorstel zijn oorsprong vindt in een beleidsmatige context, is de juridische kern — dat toerekening van droogteschade aan het waterschap gerechtvaardigd is voor zover het grondwaterpeilbeheer een bijdragende oorzaak vormt — volledig in lijn met de proportionele causaliteitsdoctrine.

Het overmachtsverweer en de Kelderluik-factoren

Bij de beoordeling of het waterschap een voldoende beroep op overmacht toekomt, kunnen de Kelderluik-factoren (HR 5 november 1965, NJ 1966/136) als toetsingsmaatstaf worden gehanteerd, ook buiten het klassieke gevaarzettingskader. Relevant zijn in de context van droogte: (i) de waarschijnlijkheid dat droogte optreedt — gelet op de frequentie van droge periodes sedert 2018 toenemend —; (ii) de ernst van de te verwachten schade — funderingskosten lopen op tot € 150.000–200.000 per woning —; (iii) de bezwaarlijkheid van voorzorgsmaatregelen — het lokaal verhogen van grondwaterstanden is technisch complex maar niet onmogelijk, getuige lopende experimenten¹⁴ —; en (iv) de mate van kwetsbaarheid van de betreffende percelen, die het waterschap als professioneel beheerder behoort te kennen op basis van beschikbare bodem- en funderingskaarten. Naarmate de droogte frequenter en voorspelbaarder is, verschuift de zorgvuldigheidsnorm van reactief naar proactief beheer, en verliest het overmachtsverweer aan kracht.

Alleen bij wanbeheer komt aansprakelijkheid van een bestuursorgaan in beeld

De samenloop van droogte als overmacht en wanbeheer als zelfstandige aansprakelijkheidsgrondslag leidt tot de volgende conclusie: het overmachtsverweer van het waterschap heeft uitsluitend kans van slagen wanneer het waterschap aantoont dat de droogte niet voorzienbaar was én dat het zijn zorgplicht — wat betreft onderhoud, peilbeheer en respons op klachten — volledig heeft nageleefd. Aan beide voorwaarden zal in de praktijk steeds moeilijker worden voldaan, nu droogte door klimaatverandering een structureel terugkerend fenomeen is geworden en de doctrine de proactieve zorgverplichting van waterschappen scherper omlijnt. Wanbeheer — in de vorm van onderhoudsverzuim, onjuist peilbeheer of inadequate klachtrespons — doorbreekt het causale verband met de overmachtsituatie en vestigt een zelfstandige aansprakelijkheid op grond van art. 6:162 BW, waarbij de schade langs de lijn van proportionele causaliteit aan het waterschap kan worden toegerekend voor het aandeel dat zijn eigen beheersfalen in de totstandkoming van de schade heeft gehad.  

Overzicht van 5 standaarduitspraken waarbij overheid aansprakelijk werd gesteld  

Het Bargerbeek-arrest: de grondslag van de multifactoriële toetsing

De doctrine vindt haar oorsprong in het arrest Waterschap Bargerbeek/Juurlink.² Het waterschap werd aangesproken door een agrariër wiens percelen waren ondergelopen als gevolg van verstopping van een door het waterschap beheerde sloot. De Hoge Raad formuleerde een multifactoriële toets voor de vraag hoever de onderhoudsplicht van het waterschap reikt: van belang zijn onder meer het aantal en de aard van de te onderhouden waterwegen, de kwetsbaarheid van de lager gelegen percelen, de beschikbare financiële middelen, en de eigen bijdrage van de perceeleigenaar aan de problematiek. Aan het waterschap komt daarbij een zekere beleidsvrijheid toe, doch de Hoge Raad verbond aan die vrijheid een inspanningsverplichting om adequaat op klachten te reageren.  

Kaagman en Van den Berg: verscherping van de toetsingsintensiteit

In Waterschap West-Friesland/Kaagman³ en het latere Van den Berg/Waterschap De Oude Rijnstromen⁴ werd de Bargerbeek-doctrine aangescherpt. De Hoge Raad overwoog in Van den Berg uitdrukkelijk dat, hoewel het waterschap beleidsvrijheid toekomt, deze vrijheid niet zo ver gaat dat het optreden van het waterschap slechts marginaal kan worden getoetst. De kern van de zorgplicht houdt in dat het waterschap op een klacht van een ingeland adequaat reageert door een onderzoek in te stellen en, afhankelijk van de uitkomst daarvan, de noodzakelijke en mogelijke maatregelen te treffen. Tegelijkertijd erkende de Hoge Raad dat de zorgplicht niet zonder meer een spontane proactieve onderzoeksverplichting omvat: het waterschap is in beginsel niet gehouden uit eigen beweging te gaan voorbemalen in anticipatie op regen, noch spontaan te onderzoeken of een ingeland hinder ondervindt van een te hoog of te laag waterpeil.  

Poppelaars: motiveringsplicht bij afwijzing

Het arrest Poppelaars/Waterschap Mark en Weerijs⁵ betreft de aansprakelijkheid voor wateroverlast waardoor een boomkweker schade leed aan haar percelen. Het hof had de vordering afgewezen onder verwijzing naar de in Bargerbeek geformuleerde factoren. De Hoge Raad vernietigde dit arrest wegens onvoldoende motivering: het hof had de gezichtspunten niet naar behoren afgewogen en volstaan met een abstracte verwijzing naar de beleidsvrijheid van het waterschap. Dit arrest bevestigt dat de Bargerbeek-factoren als een concrete toetsingsmaatstaf moeten worden gehanteerd en dat een niet-gemotiveerde afwijzing van de vordering in cassatie standhoudt noch de beleidsvrije ruimte de rechter ontslaat van een zorgvuldige weging van alle omstandigheden.  

Wilnis: risicoaansprakelijkheid van art. 6:174 BW en de publiekrechtelijke context

In het Wilnis-arrest⁶ stond de aansprakelijkheid van een hoogheemraadschap voor een dijkverschuiving centraal. De Hoge Raad bevestigde dat art. 6:174 BW van toepassing is op waterstaatswerken als veendijken, maar preciseerde dat de norm voor wat een deugdelijke opstal is mede wordt bepaald door de state of the art — de stand van wetenschap en techniek — ten tijde van het schadevoorval. Voor de overheidsaansprakelijkheid spelen bovendien de beleidsvrijheid van het overheidsorgaan en de begrensde financiële middelen die voor een veelheid van overheidstaken moeten worden aangewend een begrenzende rol, ook binnen de risicoaansprakelijkheid. Daarmee bewerkstelligt de Hoge Raad een synchronisatie van de toetsingscriteria van art. 6:174 BW met de bij art. 6:162 BW gehanteerde gezichtspunten.  

Hof Den Haag 2021: peilverlaging en de zorgplicht bij droogteschade

Een recente toepassing van de doctrine — relevant voor het droogte- en grondwaterdossier — biedt het arrest van het Gerechtshof Den Haag van 14 december 2021.⁷ De eigenaar van een meer dan honderd jaar oude, ‘op staal’ gefundeerde woonboerderij in de Nessepolder vorderde schadevergoeding van het hoogheemraadschap wegens verzakking als gevolg van peilverlaging met circa 20 centimeter, veroorzaakt door werkzaamheden en/of een kapotte stuw. Het hof overwoog dat het hoogheemraadschap het oppervlaktewaterpeil in beginsel in overeenstemming met het geldende peilbesluit dient te handhaven en dit peil slechts mag verlagen als het dat handelen deugdelijk kan motiveren, voorafgaand onderzoek heeft verricht naar de gevolgen voor aangrenzende bebouwing en eigendommen, en maatregelen heeft getroffen om schade te voorkomen. Aan die zorgplicht was niet voldaan. Opmerkelijk is voorts dat het feit dat de boerderij meer dan een eeuw oud was en op staal was gefundeerd, niet aan de eigenaar kon worden toegerekend: het hoogheemraadschap had als pleger van de onrechtmatige daad met die kwetsbaarheid rekening moeten houden. Het beroep van het hoogheemraadschap op verjaring werd eveneens verworpen, nu het niet had aangetoond dat de eigenaar reeds vijf jaar voor de aansprakelijkheidstelling bekend was met de schade.  

Consistente lijn rechtspraak bij wateroverlast, grondwateroverlast en peilverlaging

De besproken rechtspraak illustreert een consistente lijn waarbij wateroverlast, grondwateroverlast en peilverlaging aanleiding kunnen geven tot civielrechtelijke aansprakelijkheid van waterschappen en hoogheemraadschappen, met als grondslag art. 6:162 BW dan wel art. 6:174 BW. De beleidsvrijheid van het waterschap beperkt de aansprakelijkheid, maar sluit een volle rechterlijke toetsing niet uit. Centraal staat de vraag of het waterschap als goed waterbeheerder zijn reactie-, onderzoeks- en voorzorgsplicht adequaat heeft nageleefd.

Voetnoten

¹ Zie over de grondslagen F.T. Oldenhuis, Groene Serie Onrechtmatige daad, art. 6:174 BW, aant. 8.8.2 en 11.15.2, actueel t/m 29 april 2025; K.J.O. Jansen, Groene Serie Onrechtmatige daad, art. 6:162 BW, aant. 6.6.5.1, actueel t/m 30 december 2024; I. Poortvliet, ‘Aansprakelijkheid voor schade in verband met wateroverlast’, Data Juridica 1995/2209, p. 240–245.

² HR 9 oktober 1981, NJ 1982/332 (Waterschap Bargerbeek/Juurlink).

³ HR 8 januari 1999, NJ 1999/319 (Waterschap West-Friesland/Kaagman).

⁴ HR 9 november 2001, NJ 2002/446 m.nt. CJHB (Van den Berg/Waterschap De Oude Rijnstromen), AB 2002/20 m.nt. Th.G. Drupsteen. Zie uitvoerig over de maatstaf de conclusie A-G in deze zaak: het hof had als maatstaf gehanteerd dat het waterschap op een klacht van een ingeland over het waterpeil adequaat reageert door een onderzoek in te stellen en zonodig, afhankelijk van de uitkomst daarvan, de noodzakelijke en mogelijke maatregelen te treffen; de Hoge Raad onderschrijft dit oordeel. Voorts werd bevestigd dat de beleidsvrijheid van het waterschap niet zo ver gaat dat zijn optreden slechts marginaal kan worden getoetst.

⁵ HR 30 januari 2004, NJ 2004/270 (Poppelaars/Waterschap Mark en Weerijs). Zie ook F.T. Oldenhuis, Groene Serie Onrechtmatige daad, art. 6:174 BW, aant. 11.15.2.

⁶ HR 17 december 2010, NJ 2012/155 m.nt. T. Hartlief; RAV 2011/25 (Wilnis; Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden/X). Zie de wenk bij RAV 2011/25 voor de synchronisatie van de art. 6:162 BW-gezichtspunten met art. 6:174 BW.

⁷ Hof Den Haag 14 december 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:2588, NJF 2022/153; zie ook K.J.O. Jansen, Groene Serie Onrechtmatige daad, art. 6:162 BW, aant. 6.6.5.5.

⁸ Zo werd in 2026 na de droge periodes van 2018 en 2022 een verdubbeling van het aantal meldingen van funderingsschade geregistreerd bij het Kenniscentrum Aanpak Funderingsproblematiek; zie M. Born (hoofd funderingsloket), geciteerd in Financieele Dagblad 12 augustus 2026.

⁹ Vgl. de algemene formulering van de overmachtsnorm in art. 6:75 BW en de toepassing daarvan bij overheidsaansprakelijkheid bij voorzienbare risico’s; zie nader K.J.O. Jansen, Groene Serie Onrechtmatige daad, art. 6:162 BW, aant. 6.6.5.1, actueel t/m 30 december 2024. Noot voor de auteur: aanvullend jurisprudentieonderzoek naar rechterlijke uitspraken over overmacht bij extreme weersomstandigheden in de bestuursrechtelijke en civielrechtelijke context wordt aanbevolen.

¹⁰ HR 9 oktober 1981, NJ 1982/332 (Waterschap Bargerbeek/Juurlink); zie ook K.J.O. Jansen, Groene Serie Onrechtmatige daad, art. 6:162 BW, aant. 6.6.5.4, actueel t/m 30 december 2024.

¹¹ HR 8 januari 1999, NJ 1999/319 (Waterschap West-Friesland/Kaagman); HR 9 november 2001, NJ 2002/446 (Van den Berg/Waterschap De Oude Rijnstromen).

¹² Zie over de drie funderingstypes en de bijzondere kwetsbaarheid van ondiepe funderingen bij droogte: John Kersemakers (bouwkundig specialist Vereniging Eigen Huis) en Mark Born (hoofd funderingsloket Kenniscentrum Aanpak Funderingsproblematiek), geciteerd in Financieele Dagblad 12 augustus 2026.

¹³ HR 31 maart 2006, NJ 2011/250 m.nt. T. Hartlief (Nefalit/Karamus). Noot voor de auteur: de toepassing van proportionele aansprakelijkheid op het terrein van waterstaatsbeheer is in de literatuur nog onvoldoende uitgewerkt; nader onderzoek is aangewezen.

¹⁴ M. Born (hoofd funderingsloket), geciteerd in Financieele Dagblad 12 augustus 2026: herstelkosten in Lingewaard lopen op tot anderhalf à twee ton per woning; het Kenniscentrum heeft een kostenverdeling van een derde per partij (eigenaar, waterschap, Rijk) voorgesteld.