Staalslakken: milieurisico’s en beleidsmaatregelen in ontwikkeling
Categorie: Bestuursrecht, Omgevingswet
De afgelopen maanden zijn staalslakken veel in het nieuws geweest vanwege het feit dat deze veel zijn gebruikt in de bouw en waarbij er steeds meer onderzoek naar buiten komt waaruit blijkt dat het gebruik schadelijk kan zijn voor de volksgezondheid.
Staalslakken worden al jaren als bouwmateriaal gebruikt in de fundering van wegen, paden en waterwerken. Niet alleen door aannemers, maar ook door Rijkswaterstaat, de overheidsinstantie die de verantwoordelijk draagt voor de rijkswegen in Nederland.
Toch zijn er aanzienlijke milieurisico’s verbonden aan het gebruik van staalslakken als bouwmateriaal. Om die reden heeft Milieustaatssecretaris Chris Jansen zijn ministerie opdracht gegeven om grondig onderzoek te verrichten naar de besluitvorming van ministerie en Rijkswaterstaat rondom het gebruik van staalslakken. Staatssecretaris Jansen laat dit op 20 mei weten tijdens het Vragenuurtje in de Tweede Kamer. Aan hem werd de kritische vraag gesteld hoe kan worden verantwoord dat het ministerie, tegen het eigen advies van Rijkswaterstaat in, in het verleden het gebruik van staalslakken heeft doorgezet, en niet heeft geïnformeerd over de aan staalslakken verbonden risico’s.
De negatieve effecten bij het gebruik van staalslakken
Staalslakken zijn restproducten die vrijkomen bij de productie van staal door de staalfabrikant Tata Steel. Het is te herkennen als grijs, steenachtig materiaal met een fijne tot grove korrelgrootte. Het wordt gebruikt als een goedkoop alternatief voor zand en grind in wegfunderingen, geluidswallen, waterwerken en ophogingen hiervan.
In Nederland mogen staalslakken als bouwstof vrij worden gebruikt. Dit vrije gebruik werd bevestigd in 2010, toen het ministerie Rijkswaterstaat zelf opdracht gaf om staalslakken te gebruiken bij de aanleg van wegen. Onvoldoende afgedekte staalslakken kunnen echter, wanneer zij in contact komen met water, negatieve effecten hebben voor het milieu. Het RIVM en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) waarschuwen dat deze vervuiling gevaarlijk is voor de natuur en de menselijke gezondheid.
Het gebruik van grote hoeveelheden staalslakken heeft op meerdere plekken in Nederland al tot milieuschade geleid. Ook zijn er gezondheidsklachten gemeld, zoals bloedneuzen, huid- en oogirritatie en luchtwegproblemen. In sommige gevallen kunnen er bij direct contact zelfs brandwonden ontstaan. Tot op heden zijn bedrijven niet verplicht om het gebruik van staalslakken aan de overheid te rapporteren.
Verklaring voor staalslakken als bijproduct
Tata Steel wendde zich in 2017 tot het ministerie met het verzoek om een verklaring waarin werd opgenomen dat staalslakken geen afval zijn, maar een bijproduct. Hoewel een rechtsoordeel als deze geen juridische status heeft, is dit wel van belang voor zowel het imago van het bedrijf als het product staalslakken.
Rijkswaterstaat stelt de verklaring op, maar moet meerdere voorwaarden toetsen. Eén van de voorwaarden is dat staalslakken geen milieuproblemen veroorzaken.
Hoewel bekend is dat het materiaal milieuschade kan veroorzaken, wordt er in de verklaring gesteld dat staalslakken als bijproduct kunnen worden gebruikt voor onder andere de wegenbouw. Het ministerie geeft het rechtsoordeel daarna officieel uit. Dit oordeel omvat een cruciale juridische kwalificatie voor de toepasselijke milieuregels.
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat draagt met haar handelen in 2010 en later in 2017, ondanks interne waarschuwingen over de risico’s, actief bij aan het faciliteren van het gebruik van staalslakken.
Nieuwe maatregelen binnen het Besluit bodemkwaliteit
Bedrijven dienen zich te houden aan de regels van het Besluit bodemkwaliteit. Het grootschalig gebruik van staalslakken kan echter schade voor mens en milieu veroorzaken. Dit komt doordat de wettelijke regels voor het gebruik van staalslakken mogelijk niet voldoende zijn om de risico’s te beperken.
Volgens de wet moeten risicovolle bouwstoffen worden geïsoleerd, beheerst en gecontroleerd (IBC) om milieurisico’s te minimaliseren. Staalslakken vallen echter niet onder de categorie IBC-bouwstoffen volgens de wetgeving. Dit houdt in dat de wettelijke verplichting van IBC niet van toepassing is op staalslakken. Daarnaast bestaat er geen meldplicht bij het bevoegd gezag, wat de mogelijkheid tot controle beperkt.
Ondanks dat er nog geen landelijke meldplicht bestaat, geldt sinds 2024 voor het gebruik van staalslakken in een aantal gemeenten wel al een meldplicht. Een bedrijf dat staalslakken gebruikt moet hiervan melding doen bij het Omgevingsloket. De Omgevingsdienst controleert namens provincies en gemeenten of bedrijven zich aan de milieuregels houden. Indien blijkt dat staalslakken niet goed worden toegepast, of in contact staan met grond- of regenwater, wordt er gehandhaafd door de omgevingsdienst.
Landelijke maatregelen bieden onvoldoende bescherming bij milieuvervuiling door staalslakken. Er zijn momenteel verschillende maatregelen in ontwikkeling binnen de bodemregelgeving, zoals het vastleggen van maatregelen voor de toepassing van staalslakken met een registratie- of vergunningsplicht en de verduidelijking van de toepassingseisen en zorgplicht. Daarnaast wordt het nut en de haalbaarheid van het waarborgen van de kwaliteit bij het toepassen van bepaalde secundaire bouwstoffen binnen de Kwaliteitsborging in het bodembeheer (Kwalibo) onderzocht.
Er is nog geen discussie over het reinigen van de vervuilde grond, een wettelijk verbod op het gebruik van staalslakken of het tijdelijk stopzetten van het gebruik van staalslakken. Jansen geeft aan eerst een duidelijk beeld van de consequenties te willen hebben.