Vergunningstelsel rondvaartboten: de gemeente Amsterdam heeft de boot gemist
Categorie: Vergunningen
De Amsterdamse wateren zijn ongekend populair. Ondernemers spelen in op de vraag naar tochtjes over de grachten en in de omgeving van de stad. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een sloep te huren op een zonnige zomerdag, je kan dineren in een historisch salonbootje en niet te vergeten de rondvaartboten die de grotere aantallen toeristen over de wateren meevaren. De gemeente Amsterdam ziet echter ook de keerzijden van het aanschouwen van de Amsterdamse grachtenpanden vanaf het water en heeft hieromtrent beleid gemaakt waartegen ondernemers in beroep gingen.
Dienstenrichtlijn en schaarse vergunningen voor rondvaartboten
Op het aanbieden van passagiersvaart is de Dienstenrichtlijn van toepassing. Gelet daarop heeft de gemeente ervoor gekozen om de vergunningen om te zetten van onbepaalde tijd naar vergunningen voor bepaalde tijd. Hiertoe was de gemeente verplicht vanwege het plafond van het aantal vergunningen, namelijk 550. Uitgangspunt hierbij is dat de vergunning die als eerste wordt verleend, ook als eerste zal eindigen. Dit is het uitgangspunt, er gelden namelijk ook andere factoren op basis waarvan de looptijd wordt bepaald. Lees hier meer over de duur van vergunningen.
In de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 september 2024, die centraal staat in deze blog, wordt geoordeeld over dit beleid.
Dwingende redenen van algemeen belang voor beperking vergunningen
Een vergunningenplafond van 550 is, gelet op de Dienstenrichtlijn, alleen mogelijk wanneer daarvoor een dwingende reden is van algemeen belang. Dit betekent dat een vergunningstelsel gerechtvaardigd is wanneer daarmee bijvoorbeeld de bescherming van de volksgezondheid of de bescherming van het stedelijk milieu wordt gediend.
In de uitspraak heeft de gemeente betoogd dat er verschillende dwingende redenen van algemeen belang zijn waardoor het vergunningstelsel gerechtvaardigd is. Deze zijn namelijk:
- Het belang van de leefbaarheid;
- De belangen van een vlotte en veilige doorvaart;
- Het voorkomen van overlast;
- De kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed;
- En een eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte.
De Afdeling heeft het belang van de leefbaarheid, het voorkomen van overlast en de belangen van de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed niet aangenomen als dwingende redenen van algemeen belang.
Ten aanzien van de vlotte en veilige doorvaart en de eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte oordeelt de Afdeling echter dat dit wél dwingende redenen van algemeen belang zijn waardoor een vergunningstelsel gerechtvaardigd is. Hiertoe oordeelt de Afdeling op basis van de rapporten die de gemeente heeft ingebracht in de procedure. Zo zijn er knelpunten in de stad waar vaak opstoppingen en botsingen voorkomen.
Geschiktheid en noodzakelijkheid van de vlotte en veilige doorvaart en de eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte
Dat de vlotte en veilige doorvaart en de eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte dwingende redenen van algemeen belang zijn, betekent echter nog niet dat deze per definitie ook een vergunningstelsel rechtvaardigen. Daarvoor is meer nodig. De Afdeling gaat daarom na of het vergunningstelsel een geschikt middel is. Hierover noemt de Afdeling dat in zijn algemeenheid een beperking van het aantal vergunningen geschikt kan zijn voor de bevordering van de vlotte en veilige doorvaart en de eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte. Volgens de Afdeling ontbreken echter gegevens waaruit blijkt dat het vergunningstelsel deze doelstellingen coherent en systematisch nastreeft. Uit de uitspraak blijkt daarnaast dat juist pleziervaart een beperkende factor is in de vlotte en veilige doorvaart en de eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte.
Ondanks dat het volumebeleid vanwege de geschiktheid al in strijd is met de Dienstenrichtlijn geeft de Afdeling voor de volledigheid nog een oordeel over de noodzakelijkheid van het volumebeleid. Er is door de gemeente onvoldoende gemotiveerd waarom een vergunningstelsel noodzakelijk is en waarom er geen alternatieve maatregelen zijn die minder ingrijpend zijn. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk waarom het vergunningstelsel voor alle soorten vaartuigen noodzakelijk is aangezien onweersproken is gesteld dat de kleine hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen geen onderdeel zijn van de drukte op de grachten. Er zouden voor de verschillende segmenten bijvoorbeeld verschillende regels kunnen gelden, gerelateerd aan de druk die zij uitoefenen op de vlotte en veilige doorvaart en beschikbare ruimte op de grachten. De gemeente heeft niet kunnen motiveren waarom hiervoor geen verschillende regels kunnen gelden. Over kansen voor ondernemers onder de Dienstenrichtlijn kun je hier meer lezen.
Evenredigheid geldt ook bij vergunningen
Maar hier blijft het niet bij. De Afdeling toetst het beleid daarnaast exceptief aan het evenredigheidsbeginsel. Volgens het gemeentelijk beleid is het uitgangspunt dat de vergunningen die als eerste zijn verleend, ook als eerste zullen komen te vervallen. Vervolgens zijn er factoren opgenomen in dit beleid, zoals de indeling op basis van segment, die invloed hebben op dit uitgangspunt. Het effect hiervan is vooral dat de kleinere ondernemers nadeel ondervinden van het beleid. De kans is groot dat zij ten onder gaan. De toepassing van het beleid van de gemeente acht de Afdeling daarom onevenredig.
Vergunninghouders kunnen voorlopig met oude vergunning verder
Als gevolg van de uitspraak zullen de vergunningen die voor onbepaalde tijd waren verleend, weer geldig worden. Dit levert een juridisch probleem op. Het is immers niet toegestaan om een maximum aantal vergunningen te verlenen, die onbepaalde tijd gelden. Op deze manier is het namelijk onmogelijk voor andere ondernemers om toe te treden tot de markt, hetgeen weer in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De gemeente zal dus aan de slag moeten gaan om nieuw beleid te maken waardoor deze strijdigheid opgeheven zal worden.
Ons bestuursrechtteam is gespecialiseerd in vergunningstelsels en de Dienstenrichtlijn. Als u hierover vragen heeft of geconfronteerd bent met een besluit dat hieraan raakt, kunt u contact opnemen met ons team. Wij helpen u graag verder.
Zie ook onze andere blogs over de Dienstenrichtlijn: Kansen voor ondernemers door de Dienstenrichtlijn, Invloed Dienstenrichtlijn op detailhandel en omgevingsplan, 5 dingen die je over de duur en verlenging van een vergunning moet weten.