Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Dit heeft een grote impact gehad op vele onderdelen van het Omgevingsrecht. Voor het natuurrecht geldt dit echter in mindere mate. Beoogd is om op een beleidsneutrale wijze de bepalingen uit de Wet natuurbescherming over te nemen. Een en ander betekent dus dat dezelfde (stikstof)problematiek als aanwezig vóór 1 januari 2024, gewoon blijft bestaan.
Ook de PAS-melders blijven dus in onzekerheid verkeren. Recent is hen wel wat hoop gegeven naar aanleiding van een uitspraak van de Raad van State. Deze zaak werd behandeld op grond van het oude recht, maar zal evengoed relevant blijven onder de Omgevingswet.
Stikstof, natuurregelgeving en PAS-meldingen
De natuurregels houden ons land al meerdere jaren in de grip. Zoals waarschijnlijk bekend hebben verschillende uitspraken die zien op de depositie van stikstof in Natura 2000-gebieden ervoor gezorgd dat projecten in Nederland ernstig worden vertraagd of zelfs worden afgesteld. Wanneer voor een project een natuurvergunning is vereist (nu een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit) lees je in onze eerdere blog. Daarnaast is er een groep bedrijven die opereert op basis van een zogeheten PAS-melding. De bedrijfsvoering van deze PAS-melders zorgde voor een betrekkelijk kleine stikstofdepositie en daarom werd een vergunningsplicht voor deze activiteiten niet noodzakelijk geacht. Er kon worden volstaan met een melding.
Vergunningplicht voor PAS-melders
In mei 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – heel kortgezegd – dat PAS-melders vergunningsplichtig zijn. Op voorhand kan namelijk niet worden uitgesloten dat hun activiteiten geen significante effecten hebben op Natura 2000-gebieden. Het probleem was en is echter dat er voor veel van deze bedrijven onvoldoende stikstofruimte bestond en bestaat om aan hen een vergunning te verlenen. Daarom is het legalisatieprogramma voor PAS-melders opgesteld. Kortgezegd komt dit programma erop neer dat PAS-melders voorrang krijgen op het moment er stikstofdepositieruimte beschikbaar komt. Verschillende milieuorganisaties hebben inmiddels handhavingsverzoeken ingediend tegen deze PAS-melders. De redenering is dat zij – ondanks het bestaan van het legalisatieprogramma – in strijd handelen met de Wet natuurbescherming (deze regels vallen nu onder de Omgevingswet) en de Habitatrichtlijn. PAS-melders hebben namelijk veelal nog altijd geen vergunning aangevraagd en/of verleend gekregen, omdat – ondanks de voorrang – onvoldoende stikstofdepositieruimte beschikbaar is.
Beginselplicht tot handhaving
Het bestuursrecht kent de zogeheten beginselplicht tot handhaving. Dit houdt in dat een bestuursorgaan in beginsel verplicht is om handhavend op te treden tegen een overtreding van regelgeving. Het is voor bestuursorganen echter ondoenlijk om tegen elke geconstateerde overtreding handhavend op te treden. Daarom is het toegestaan om een prioriteringsbeleid te hanteren. Het is goed begrijpelijk dat eerder wordt opgetreden tegen een overtreding die veel overlast veroorzaakt, dan tegen een bouwwerk die paar centimeter hoger blijkt dan is toegestaan op grond van het omgevingsplan. Een prioriteringsbeleid mag daarentegen niet inhouden dat nooit wordt opgetreden tegen een overtreding. Daarbij is met name van belang dat een verzoek om handhaving niet kan worden afgewezen met een enkele verwijzing naar het prioriteringsbeleid (ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961).
Op het moment er een handhavingsverzoek wordt ingediend dan kan in slecht in een tweetal gevallen van handhaving worden afgezien:
- Er bestaat concreet zicht op legalisatie
- Het handhavend optreden is onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien
Ter volledigheid, een bestuursorgaan is indien sprake is van een concreet zicht op legalisatie niet verplicht om van handhaving af te zien. Er moet namelijk nog altijd een belangenafweging worden gemaakt (ECLI:NL:RVS:2022:800).
Concreet zicht op legalisatie natuurvergunning/PAS melders
Of sprake is van een concreet zicht op legalisatie is afhankelijk van het type vergunning dat voorligt. Bij natuurvergunningen is dat slechts het geval indien:
[T]en tijde van het [handhavings]besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisatie van de illegale activiteit is ingediend. Hierbij is van belang dat de aanvraag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden. Verder moeten er op voorhand geen beletselen zijn voor vergunningverlening (Rechtbank Oost-Brabant 16 februari 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:461). Ook de Afdeling lijkt hier inmiddels vanuit te gaan (ABRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:844, r.o. 14.3).
De rechtbank en de Afdeling sloten daarmee aan bij de invulling van het criterium concreet zicht op legalisatie zoals wordt toegepast bij milieuvergunningen (tegenwoordig omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten) (ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2576).
Voor de PAS-melders brengt bovenstaande eis vaak met zich dat er nog geen concreet zicht bestaat op legalisatie. Hoewel PAS-melders voorrang krijgen, is het doorgaans niet duidelijk binnen welke termijn activiteiten kunnen worden gelegaliseerd.
Onevenredigheid bij handhaving tegen PAS-melders
Recent is de Afdeling PAS-melders wel tegemoetgekomen (zie ABRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:844, r.o. 14.3). De Afdeling ziet in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden.
De Afdeling merkt nog wel op dat van handhaving pas kan worden afgezien als er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de natuurbelangen. Daarvoor is nodig dat de gevolgen van het niet-handhavend optreden in kaart worden gebracht tot medio 2025. Aan het natuurbelang kan tegemoet worden gekomen door maatregelen te treffen.
Verweer voeren tegen starten van handhaving
Als PAS-melders worden geconfronteerd met een handhavingsverzoek dan doen zij er goed aan om in samenspraak met de betreffende provincie te bezien welke maatregelen er op korte termijn mogelijk zijn. Het verdient ook nog aanbeveling om in een specifiek geval te onderzoeken of er in een specifiek geval wel sprake is van significant negatieve gevolgen. Zo oordeelde de Afdeling dat bij een toename in de stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jr van maximaal 2 jaar op een overbelast gebied, niet per definitie leidt tot significant negatieve gevolgen (zie ABRvS 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3093, r.o. 17.3). Omdat bij de PAS-melders ook maar tot 2025 hoeft te worden doorgekeken, kan dit voor PAS-melders mogelijkheden bieden.
Kortom, als PAS-melders met handhaving worden geconfronteerd is er ruimte om (voorlopig) alsnog de activiteiten voort te zetten. Wel moet dit goed worden onderbouwd. Het spreekt daarbij in hun voordeel dat hun activiteiten doorgaans relatief weinig stikstofdepositie veroorzaken.