De omgevingsplanactiviteit voor initiatiefnemers

Op 1 januari 2024 was het dan eindelijk zover! De Omgevingswet is in werking getreden, met vele en grote veranderingen tot gevolg voor vastgoedondernemers en projectontwikkelaars. Zo bestaat het bestemmingsplan niet meer en is daarvoor in de plaats het omgevingsplan geïntroduceerd. Elke gemeente heeft nu één omgevingsplan. Dit plan bevat een tijdelijk deel en een nieuw deel. In het tijdelijk deel zijn onder andere alle bestaande bestemmingsplannen van gemeentes opgenomen. Dit deel moet uiterlijk in 2031 zijn vervangen door gemeentes.

Het omgevingsplan kent ook zijn eigen omgevingsvergunning: de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (hierna: “Ovo”). Dat was voorheen – zij het dat deze vergelijking wat kort door de bocht is – de omgevingsafwijkingsvergunning. Hieronder zal worden ingegaan op de Ovo, omdat voor vrijwel elk (groot) bouwproject een Ovo is vereist, tenzij er een specifieke vrijstelling geldt.

De ene omgevingsplanactiviteit is overigens de andere niet. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen binnenplanse omgevingsplanactiviteiten en buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Hieronder wordt het verschil tussen beide activiteiten toegelicht. Ook wordt er aandacht besteed aan het (waarschijnlijk) vervallen voor de bouwpraktijk niet onbelangrijke impliciete vrijstelling.

Binnenplanse omgevingsplanactiviteit (“Opa”) waarvoor omgevingsvergunning nodig is

Wat is een Opa?
Een Opa is een activiteit waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat daarvoor een vergunning nodig is.

Voor bouwprojecten zal vrijwel altijd een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit zijn vereist. In artikel 2.26 van de Bruidschat is namelijk bepaald dat: “Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwenbouwwerk in stand te houden en te gebruiken”. In artikel 2.29 van de Bruidschat is vervolgens bepaald onder welke voorwaarden een vergunning voor een Opa voor bouwwerken kan worden verleend. Let wel, de regels van de Bruidschat worden per 1 januari 2024 automatisch in alle omgevingsplannen gezet, maar kunnen door gemeentes worden gewijzigd. Het is dus van belang om altijd de specifieke regels van het Omgevingsplan na te gaan.

Hoe wordt een Opa onder de Omgevingswet beoordeeld?
De aanvraag voor een Opa zal worden beoordeeld aan de hand van de beoordelingsregels zoals opgenomen in het omgevingsplan. Zo bepaalt de Basisregeling voor het Omgevingsplan Amsterdam onder andere dat een omgevingsplanactiviteit bouwwerken alleen wordt verleend als er – kortgezegd – voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd. Als hier niet aan wordt voldaan dan wordt de vergunning in beginsel niet verleend. Ook kunnen in omgevingsplannen meer dan nu regels terugkomen over lokale milieueffecten. Zo kent de Basisregeling een beoordelingsregel met betrekking tot bodemgevoelige gebouwen op bodemgevoelige locaties.

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“Bopa”)

Wat is een Bopa?
Een Bopa is:

1. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan of;
2. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Hoe wordt een Bopa beoordeeld?
De aanvraag voor een Bopa wordt beoordeeld aan de hand van de:

1. de instructie voor het omgevingsplan uit hoofdstuk 5 van het Bkl;
2. de instructieregels s van de provincie en;
3. de instructiebesluiten van het Rijk en de provincie.

Onder 1 kan gedacht worden aan locatie-eisen die worden gesteld aan de plaatsing kwetsbare gebouwen met het oog op veiligheid of instructies met betrekking tot de bescherming van de dijken. De instructieregels en instructiebesluiten kunnen alleen worden gesteld voor zover de kwestie ene provinciaal of nationaal belang raakt.

Procedure Bopa – afwijken van het omgevingsplan
Anders dan onder het oude recht is in beginsel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (lees: uitgebreide procedure) niet meer van toepassing op buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. In principe wordt dus de reguliere procedure toegepast. Het bevoegd gezag kan echter in het voorkomende geval, gelet op de gevolgen van een activiteit en het draagvlak voor het project in de omgeving, de uitgebreide procedure van toepassing verklaren. In theorie levert dit alles dus een tijdsbesparing op, omdat vaker de reguliere procedure wordt doorlopen. Het is door de hoge werklast die de Omgevingswet in de beginperiode met zich mee zal brengen in de praktijk nog maar de vraag of omgevingsvergunningsaanvragen ook echt sneller zullen worden behandeld.

Alternatief voor kruimelgevallenregeling
Omdat het uitgangspunt is dat de reguliere procedure wordt toegepast, is volgens de wetgever ook het nut van de kruimelgevallenregeling komen te vervallen. Deze komt onder de Omgevingswet in beginsel niet meer terug. Toch zien wij dat gemeentes wel waarde hechten aan de inmiddels vervallen kruimelgevallenregeling. Zo heeft de gemeente Amsterdam in de Basisregeling de mogelijkheid opgenomen om toch een Ovo te verlenen voor een bouwactiviteit die in principe afwijkt van bepaalde regels uit het Omgevingsplan, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan (zie artikel 4.26 Basisregeling). Deze mogelijkheden zijn duidelijk gebaseerd op de – hoewel niet identiek aan – de voorheen geldende kruimelgevallenregeling.

Uitzonderingen vergunningsplicht bij bouwprojecten

Een Ovo zal bij vrijwel alle (grote) bouwprojecten zijn vereist. Uitzonderingen hierop zijn te vinden in bijvoorbeeld artikel 2.29 Besluit bouwwerken leefomgeving. Die bepaling is goeddeels overgenomen uit artikel 2 Bijlage II Besluit omgevingsrecht. Ook het omgevingsplan kan bepalen dat voor bepaalde activiteiten geen Ovo is vereist. Zo kan het zijn dat een omgevingsplan bepaalde bouwwerken vrijstelt van de vergunningsplicht. Vaak zal dan wel moeten worden voldaan aan algemene regels. Als niet aan die regels wordt voldaan kan achteraf worden gehandhaafd.

Ook is een Ovo voor bouwwerken zoals opgenomen in artikel 2.27 en 2.36 van de Bruidschat niet vereist. Let wel, gemeentes kunnen de regels uit de Bruidschat wijzigen.

De Omgevingswet kent geen impliciete vrijstellingen

Wat was de impliciete vrijstelling?
Anders dan onder het oude stelsel, is het onder de Omgevingswet – naar alle waarschijnlijkheid – niet meer mogelijk om een impliciete vrijstelling te verkrijgen van het omgevingsplan.

Voorheen was het bestuursorgaan verplicht om bij een aanvraag voor een omgevingsbouwvergunning te toetsen of een project in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. Indien dat niet het geval was, dan moest het bestuursorgaan deze aanvraag ook opvatten als een verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan. Als het bestuursorgaan de afwijking van het bestemmingsplan opmerkte dan werd de initiatiefnemer meestal in de gelegenheid gesteld om te onderbouwen waarom zijn project niet in strijd was met een goede ruimtelijke ordening. Als het bestuursorgaan de afwijking van het bestemmingsplan daarentegen niet opmerkte, terwijl de afwijking evident uit de aanvraag volgde, dan had aanvrager geluk. Zijn bouwvergunning hield dan gelijk een impliciete vrijstelling in om van het bestemmingsplan af te wijken. Als de bouwvergunning onherroepelijk was geworden kon de afwijking van het bestemmingsplan – ook door derden – niet meer worden aangevochten.

De figuur van de impliciete vrijstelling is onder de Omgevingswet echter – hoogstwaarschijnlijk – komen te vervallen. Als alleen een aanvraag wordt gedaan voor een technische bouwactiviteit (dit is niet een Ovo, maar een aparte omgevingsvergunning die bij het bouwen van bouwwerken is vereist) hoeft bevoegd gezag namelijk niet meer te toetsen of een (technische) bouwactiviteit in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Deze toets wordt op voorhand volledig neergelegd bij de initiatiefnemer.

Gevolgen van het vervallen van impliciete vrijstelling
Voor initiatiefnemers kan dit tot grote onzekerheden leiden. Waar voorheen het bevoegd gezag het initiatief had bij de beoordeling of een project binnen het bestemmingsplan past, ligt deze verantwoordelijkheid nu bij de initiatiefnemer. Als er ten onrechte van wordt uitgegaan dat een project volledig in het Omgevingsplan past, dan bestaat er risico op handhaving achteraf. Overigens is het risico in de praktijk minder groot nu voor het merendeel van de bouwactiviteiten reeds een Opa is vereist.

Hoe verklein je de kans op handhaving achteraf van het Omgevingsplan?
Dit risico kan verder worden ondervangen door een aanvraag te doen voor een zogeheten positieve weigering. Hiermee vraag je het bevoegd gezag te bevestigen dat inderdaad geen vergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. Dit kan alleen door een aanvraag te doen voor een dergelijke vergunning. Als de omgevingsvergunning dan wordt geweigerd, omdat het project in overeenstemming is met het Omgevingsplan dan verkrijgt de initiatiefnemer daarmee meer zekerheid.

Ons team Vastgoed en Overheid adviseert u graag over de Omgevingswet. Neem vrijblijvend contact op.